La doble autorización de las VUT catalanas, ¿Somos europeos o no?

Esta semana hemos conocido la nota informativa del Tribunal Constitucional 29/2025 que anticipa el sentido de la sentencia sobre el Decreto-ley 3/2023, de 7 de noviembre, de medidas urgentes sobre el régimen urbanístico de las viviendas de uso turístico (VUT) en Cataluña.

A modo de resumen, recordemos que este Decreto-ley establece que:

1. Se sujeta al régimen de licencia urbanística previa el destino de las VUT en los municipios con problemas de acceso a la vivienda y los municipios en riesgo de romper el equilibrio del entorno urbano por una alta concentración de viviendas de uso turístico.

2. Esta licencia tiene una duración de cinco años, prorrogables por períodos de igual duración siempre que el planeamiento urbanístico lo permita de acuerdo con la Ley urbanística.

3. Si la VUT ya estuviera habilitada en estos municipios problemáticos, se le autoriza a pedir una única prórroga de otros 5 años que constituye la eventual indemnización por la pérdida del derecho y por tanto sin derecho de indemnización (5+5 años como máximo).

4. Esta regulación establece una relación jurídica de tracto continuado nacida con anterioridad a su entrada en vigor, pero lo hace de manera que se produce su caducidad por el mero paso del tiempo a diferencia del resto de actividades en el ámbito privado (p. ej. todos los hoteles o cualquier actividad que se desarrolle en un equipamiento).

5. Esta medida se aplica a 262 municipios (27% del total) que van desde Barcelona (1,6 millones de habitantes) a Vilahur (menos de 160 habitantes).

6. Los municipios con problemas de acceso a la vivienda o en riesgo de romper el equilibrio del entorno urbano por una alta concentración de viviendas de uso turístico son aquellos que (sin decirlo) cumplen con las mismas condiciones para la declaración de zona de mercado tensionado (art. 18 Ley 12/2023):

Municipio con problemas de acceso a la vivienda (CAT)	Zonas de mercado residencial tensionado (Estado)
a) Que la carga media del coste del alquiler o de la hipoteca en el presupuesto personal o de la unidad de convivencia, más los gastos y suministros básicos, supere el treinta por ciento de los ingresos medios o de la renta media de los hogares,	a) Que la carga media del coste de la hipoteca o del alquiler en el presupuesto personal o de la unidad de convivencia, más los gastos y suministros básicos, supere el treinta por ciento de los ingresos medios o de la renta media de los hogares.
b) Que en el período de los cinco años anteriores a la entrada en vigor de este Decreto-ley el precio de alquiler o compra de la vivienda haya experimentado un porcentaje de crecimiento acumulado al menos tres puntos porcentuales superior al porcentaje de crecimiento acumulado de índice de precios de consumo de Cataluña.	b) Que el precio de compra o alquiler de la vivienda haya experimentado en los cinco años anteriores a la declaración como área de mercado de vivienda tensionado, un porcentaje de crecimiento acumulado al menos tres puntos porcentuales superior al porcentaje de crecimiento acumulado del índice de precios de consumo de la comunidad autónoma correspondiente.

Por otro lado, la Ley13/2002, de 21 de junio, de turismo de Cataluña (art. 38) y el Decreto 75/2020, de 4 de agosto, de turismo de Cataluña someten a las VUT al régimen de Declaración Responsable ante la Generalitat, acto a partir de su presentación que permite el inicio de la actividad (conforme con el art. 69 de la LPAC), tal y como se habilitó en aplicación de la Directiva de Servicios, traspuesta a nuestro ordenamiento por las Leyes 17/2009 y 25/2009 y la LGUM.

Es cierto que el art. 69 LPAC señala que «Únicamente será exigible, bien una declaración responsable, bien una comunicación para iniciar una misma actividad u obtener el reconocimiento de un mismo derecho o facultad para su ejercicio, sin que sea posible la exigencia de ambas acumulativamente». Pero nada dice expresamente sobre la posibilidad de exigir licencia previa y además una DR para autorizar una actividad. Pero, sabemos que el régimen de las CP y DR nació para eliminar donde se considerase innecesario el régimen de las licencias o autorizaciones previas. En parte, esta circunstancia y sus efectos ya fue tratada por la Sala Catalana (STSJ CAT 2185/2020) y por el Supremo (STS 3742/2022) con el intento de regulación, mediante licencia municipal previa, de las VUT en el caso de la ciudad de Barcelona y que, además, trató de establecer una suspensión de las DR (autonómicas) en el ejercicio de sus competencias urbanísticas que reconoce la posibilidad de suspender la concesión de licencias con objeto de una modificación de planeamiento, pero no coló.

FJ1.IV: «Y todo ello corroborado con lo dispuesto en los artículos 71 y 72 del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña, en la misma dirección y en la doble vertiente a la últimamente expuesta. Y en la misma línea en los artículos 73 y 74 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo".

De forma que, ante esa evolución de supuestos materiales de suspensión de tramitaciones, ya desde los artículos 3, 4 y 5 de la Ley 3/1984 , de 9 de enero de 1.984, de medidas de adecuación del ordenamiento urbanístico de Cataluña, y los artículos 7 a 11 del Decreto 146/1984, de 10 de abril, aprobando su reglamento de desarrollo, y en el devenir de esa materia, que en general admite también las titulaciones habilitantes de comunicaciones previas y declaraciones responsables, en el halo de las otras autorizaciones municipales conexas establecidas por la legislación sectorial, siempre se ha establecido que la relación de supuestos de suspensión en cada caso concreto constituye numerus clausus, no siendo posibles interpretaciones extensivas ni analógicas.

Así, si la administración estableció un régimen de suspensión de tramitaciones sólo recayente en comunicaciones previas y además, llegada la aplicación de la Ley 16/2015, de 21 de julio, nada se actuó para considerar la suspensión de tramitaciones en materia de declaraciones responsables (cuando la materia legalmente ya no se consideró de bajo riesgo, sino como actividad inocua), no cabe ahora traspasar la relación de supuestos a suspender, como si nos hallásemos ante un supuesto de numerus apertus, u obstarla doctrina establecida con otras interpretaciones, tratando de alcanzar a actividades inocuas, para las que se previó el régimen de declaración responsable, cuando solo las de bajo riesgo estaban afectas al régimen de comunicación».

Pues a pesar de estos antecedentes, la legislación catalana no se amilana e impone a estos 262 municipios la licencia urbanística previa sin acordarse de que esta materia ya estaba regulada en la Ley sectorial para el acceso al ejercicio de la actividad (no se nos escapa que existe una tercera normativa que establece una exigencia adicional, la contemplada en el Real Decreto 1312/2024, de 23 de diciembre, por el que se regula el procedimiento de Registro Único de Arrendamientos y se crea la Ventanilla Única Digital de Arrendamientos para la recogida y el intercambio de datos relativos a los servicios de alquiler de alojamientos de corta duración, que entra en vigor pleno el 1/07/2025, por tanto ¿son tres las autorizaciones precisas para las VUT?).

Y aquí vienen las paradojas ¿Es posible sujetar a una doble autorización, por dos administraciones distintas, el ejercicio de una misma actividad como se muestra en la propia página web de la Generalitat?

Pues bien, el Tribunal Constitucional, posiblemente inducido por los términos del recurso, ha validado dicho régimen obviando la situación anómala que se genera, no ya como hipótesis de aplicación alternativa (una u otra), sino como obligaciones autorizatorias concurrentes. No parece que haya sido un olvido, sino más bien un razonamiento deliberado puesto que, al menos la nota informativa, menciona del art. 17 LGUM. Además no hubiera sido la primera vez que el TC utiliza el principio del derecho procesal iura novit curia para corregir los términos del pleito. Pero no, una vez más, es posible que nos encontramos con el cherrypicking.

Nada hay que objetar a que, para la protección del medio urbano, se considere necesaria la implantación de la licencia urbanística previa, pero, en tal caso, la propia ley debería suspender la necesidad de la DR y ser los propios ayuntamientos quienes tengan que comunicar a la Generalitat y al Estado (por el RD 1312/2024) la información precisa, sin someter al interesado a las cargas administrativas y las regulaciones innecesarias, estableciendo procedimientos agiles y un marco regulatorio eficiente para las actividades económicas, sin que se produzcan estas anomalías jurídicas.

Por otro lado, resulta igualmente peculiar la limitación temporal (5+5 años como máximo) de una actividad sobre un bien privado una vez ganado el derecho (no confundir la posibilidad de imponer medidas que salvaguarden la seguridad u otras afecciones de manera proporcionada con la prohibición) o un número determinado por habitante y que no se haga una justificación del mismo de acuerdo con los principios de proporcionalidad y no discriminación. ¿Se imagina alguien lo que supondría sobre las actividades/inversiones que su validez pendiera de la decisión pública cada 5 años?, ¿es proporcional este tratamiento de las VUT con respecto a otros recursos turísticos?

En breve se conocerá la Sentencia y podremos confirmar los augurios a que ha dado pie a la desestimación del recurso. Esperamos con expectación para seguir profundizando en este interesante tema.

A veces no somos tan europeos como parece y si la Directiva de Servicios (y sus trasposiciones sucesivas) supusieron un cambio en el funcionamiento público y de la regulación de las actividades, deberíamos ser respetuosos con aquella incluso en aquellos casos en que los posibles resultados no nos gusten porque, si no, ¿en qué consiste esto?