Análisis de la Proposición de ley de medidas administrativas y procesales para la seguridad jurídica de la ordenación territorial y urbanística, el impulso del desarrollo urbano y la vivienda (1/2)

Pues ya tenemos una nueva Proposición de Ley para arreglar ¡Parte del Mundo!

El pasado 31 de enero el Grupo Popular registró en el Senado esta nueva Proposición de Ley que, a partir de una primera lectura, podemos identificar que es un texto partido en dos. Como anticipa el título, unas cuestiones son relativas a la materia urbanística y otras a la vivienda, sin que ninguna tengan que ver las unas con las otras, con excepción del estándar del 50% de las reservas de VPP en las actuaciones de urbanización que se aloja en la LVIVe.

Por ello vamos a realizar un análisis en dos partes. En esta primera parte se abordan algunas de las cuestiones que ya plantearon el Gobierno (en el Proyecto de Ley retirado) y el grupo de EAJ-PNV (en la otra proposición de Ley que sigue viva), pero se han dejado al margen otras cuestiones como la indemnización de la facultad de participar y la cancelación de la anotación registral del derecho de reversión. Así, de manera resumida lo propuesto es:

1.  Las modificaciones de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística (art. 4.4 TRLSR).
2. La nulidad y anulabilidad de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, así como de los actos administrativos derivados de aquellos (nuevo art. 22bis y art. 55 TRLSR).
3. La Acción Pública en materia de urbanismo (arts. 5.f y 62 TRLSR).
4. Los Recursos Contencioso-Administrativos directos e indirectos contra los instrumentos de ordenación y contra los actos administrativos (art. 64 y una nueva DTU TRLSR y 26.3, 42.2, 71.3 y DT10 LJCA).
5. El sentido negativo del silencio de actos autorizatorios (art. 11.4 TRLSR).
6. La corrección de la regulación urbanística de Ceuta y Melilla (DA 3 TRLSR).
7.  La plataforma de informes sectoriales (una nueva DA 14 TRLSR y DA 2.4 Ley 13/2003).

Para este análisis preliminar hemos optado por contrastar simplemente el texto vigente y el propuesto (PL-MEDIDAS-URB-VIV), prescindiendo de las otras dos iniciativas legislativas, puesto que no haría más que añadir una mayor confusión.

Nota: en aquellos textos similares entre el vigente y el propuesto se ha optado por utilizar un criterio de color para denotar las alteraciones y si son nuevas propuestas íntegramente se indica nueva y se mantiene el color negro.

 

Las modificaciones de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística (art. 4.4 TRLSR).

TRLSR vigente	PL-MEDIDAS-URB-VIV
Artículo 4. Ordenación del territorio y ordenación urbanística.	Artículo 4. Ordenación del territorio y ordenación urbanística.
1. La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste. Esta determinación no confiere derecho a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes. El ejercicio de la potestad de ordenación territorial y urbanística deberá ser motivado, con expresión de los intereses generales a que sirve. 2. La legislación sobre la ordenación territorial y urbanística garantizará: a) La dirección y el control por las Administraciones Públicas competentes del proceso urbanístico en sus fases de ocupación, urbanización, construcción o edificación y utilización del suelo por cualesquiera sujetos, públicos y privados. b) La participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción de los entes públicos en los términos previstos por esta ley y las demás que sean de aplicación. c) El derecho a la información de los ciudadanos y de las entidades representativas de los intereses afectados por los procesos urbanísticos, así como la participación ciudadana en la ordenación y gestión urbanísticas. 3. La gestión pública urbanística y de las políticas de suelo fomentará la participación privada.	1. La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste. Esta determinación no confiere derecho a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes. El ejercicio de la potestad de ordenación territorial y urbanística deberá ser motivado, con expresión de los intereses generales a que sirve. 2. La legislación sobre la ordenación territorial y urbanística garantizará: a) La dirección y el control por las Administraciones Públicas competentes del proceso urbanístico en sus fases de ocupación, urbanización, construcción o edificación y utilización del suelo por cualesquiera sujetos, públicos y privados. b) La participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción de los entes públicos en los términos previstos por esta ley y las demás que sean de aplicación. c) El derecho a la información de los ciudadanos y de las entidades representativas de los intereses afectados por los procesos urbanísticos, así como la participación ciudadana en la ordenación y gestión urbanísticas. 3. La gestión pública urbanística y de las políticas de suelo fomentará la participación privada.
No existe.	4. Los instrumentos de ordenación territorial y urbanística podrán ser modificados o sustituidos sin perjuicio de la pervivencia, total o parcial, de aquellos de sus contenidos a los que se remitan directamente los nuevos instrumentos.

La verdad es que esta incorporación no añade mucho o que no supiéramos. Que las cosas se pueden modificar.

Seguimos adelante.

 

La nulidad y anulabilidad de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, así como de los actos administrativos derivados de aquellos (nuevo art. 22bis y art. 55 TRLSR).

TRLSR vigente	PL-MEDIDAS-URB-VIV
No hay	Nuevo Artículo 22 bis.
-	En la tramitación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, la no emisión por las Administraciones competentes en el plazo legalmente establecido de informes solicitados, preceptivos y vinculantes, no impedirá continuar con su tramitación y aprobación definitiva, entendiéndose aquéllos emitidos con carácter favorable y sin perjuicio de que puedan ser evacuados fuera de plazo. Los contenidos de los citados informes sólo vincularán en relación con las cuestiones que estén directamente relacionadas con las competencias propias atribuidas a la Administración que las emite. Si se emitieran una vez que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística hubieran sido aprobados definitivamente, la Administración receptora del informe podrá, en su caso, iniciar los trámites de modificación que considere necesarios respecto de aquellas partes específicas del instrumento de ordenación que se vieran afectadas por su contenido. Además, se estará también, en su caso, a lo dispuesto por el apartado 4 o 6 del artículo 55.
Artículo 55. Actos nulos de pleno derecho.	Nuevo Artículo 55. Nulidad y anulabilidad de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística y de los actos dictados a su amparo
Serán nulos de pleno derecho los actos administrativos de intervención que se dicten con infracción de la ordenación de las zonas verdes o espacios libres previstos en los instrumentos de ordenación urbanística. Mientras las obras estén en curso de ejecución, se procederá a la suspensión de los efectos del acto administrativo legitimador y a la adopción de las demás medidas que procedan. Si las obras estuvieren terminadas, se procederá a su revisión de oficio por los trámites previstos en la legislación de procedimiento administrativo común	1. El régimen de invalidez de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística y de los actos dictados a su amparo se rige por lo previsto en la legislación sobre procedimiento administrativo común, con las especializaciones previstas en esta ley.
	2. La nulidad por vicios formales o de procedimiento de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística solo podrá declararse cuando concurra alguno de los siguientes supuestos: a) La aprobación definitiva por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. b) La omisión total y absoluta del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. e) La omisión total y absoluta del trámite de evaluación ambiental conforme a la legislación aplicable. d) La omisión total y absoluta del trámite de información pública y participación que demande, con carácter preceptivo, la legislación autonómica de ordenación territorial y urbanística aplicable. e) La omisión de la petición de informes que sean preceptivos y vinculantes conforme a su normativa reguladora y siempre que su subsanación sea especialmente compleja por la relevancia que dicho informe en el resultado global del instrumento de ordenación. Se entenderá que tienen tal relevancia, el informe hidrológico, el de costas y los de carreteras y demás infraestructuras de carácter estructurante afectadas, de conformidad con lo que establezca para cada uno de ellos su legislación aplicable. f) La falta de memoria o del documento equivalente que demande la legislación de ordenación territorial y urbanística para justificar las decisiones de ordenación adoptadas.
	3. La declaración de nulidad de un instrumento de ordenación territorial y urbanística no conllevará, por sí misma, la de sus actos o disposiciones de desarrollo. Sólo afectará a los instrumentos de ordenación territorial y urbanística que lo hayan desarrollado y que no hayan adquirido firmeza, cuando adolezcan del vicio determinante de la causa de nulidad de aquél del que deriven. Igualmente, sólo afectará a los actos dictados en su aplicación que no hayan adquirido firmeza.
	4. La declaración de nulidad será parcial, en todo caso, cuando pueda individualizarse respecto de un determinado ámbito territorial o cuando afecte a algunos preceptos o a concretas determinaciones que no tengan relevancia respecto del resto o cuando se refiera a aspectos sobre los que, con posterioridad a su aprobación definitiva, se hayan pronunciado otras Administraciones Públicas, con informes evacuados fuera del plazo establecido de acuerdo con su legislación reguladora. En todos estos casos subsistirán los actos dictados en ejecución y aplicación de la parte no afectada por la declaración de nulidad, sean o no firmes, y aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.
	5. Serán nulos de pleno derecho los actos administrativos de intervención que se dicten con infracción de la ordenación de las zonas verdes, espacios libres, viarios, dotaciones y equipamientos públicos previstos en los instrumentos de ordenación territorial y urbanística debiendo proceder la Administración pública competente a su revisión de oficio. Mientras las obras estén en curso de ejecución, se procederá a la suspensión de los efectos del acto administrativo legitimador y a la adopción de las demás medidas que procedan.
	6. Los vicios formales o de procedimiento no mencionados en el apartado 2 en que puedan incurrir los instrumentos de ordenación territorial y urbanística podrán implicar su posible anulabilidad y podrán ser subsanados, con retroacción al momento procedimental oportuno, en un procedimiento instruido a tal fin por parte de la Administración actuante, que respetará las siguientes reglas: a) Se conservarán todas las actuaciones y trámites no afectados por el vicio cometido. b) Cuando se ordene la retroacción del procedimiento se fijará un plazo, que no podrá ser superior a un año, para que la Administración competente subsane el defecto, quedando prorrogada mientras tanto la eficacia del instrumento anulado, excepto en aquellas determinaciones que resulten directamente afectadas por el vicio cometido, que quedarán suspendidas. Excepcionalmente podrá prorrogarse dicho plazo por un máximo de seis meses más, cuando la Administración acredite de manera fundada la imposibilidad de llevar a cabo la subsanación en un plazo menor. Subsistirán los instrumentos de ordenación derivados o de desarrollo y los actos firmes por consentidos o confirmados dictados al amparo del instrumento de ordenación territorial y urbanística anulado que hubieran adquirido firmeza, salvo que expresamente la sentencia dispusiera lo contrario.
	7. En todo caso los defectos de forma sólo determinarán la anulabilidad cuando los instrumentos de ordenación territorial y urbanística o los actos dictados a su amparo carezcan de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin, o den lugar a la indefensión de los interesados.
	8. La anulación de un instrumento de ordenación territorial y urbanística por motivos formales no impedirá la aprobación de un nuevo instrumento que contenga soluciones de ordenación iguales o similares a las del instrumento anulado, siempre que se hayan corregido los vicios de los que adoleciera y las decisiones hayan quedado debidamente motivadas.

La proposición arranca potente con un nuevo art. 22bis, máxime si consideramos que esta determinación es extensible a todas las leyes y a todas las administraciones (tal cual se expone), es un “Super-silencio” positivo de los informes (sentido favorable de los mismos al paso del plazo para su emisión) y además evita las injerencias temáticas de unos sectoriales sobre otros y sobre la materia urbanística (cada uno a lo suyo).

Más dudas surgen en la propuesta del nuevo art. 55 del TRLSR que sigue la senda irredenta de las otras dos iniciativas legislativas anteriores, en una nueva versión de “pasada de frenada” y que nos podría llevar a revisar nuestros manuales de derecho administrativo, puesto que nos sitúa en todo un conjunto de problemas no menores.

Hay propuestas conformes con los criterios de la LPAC (vamos bien), pero en la primera curva de los informes sectoriales se introduce el criterio jurídico indeterminado de lo “especialmente complejo por la relevancia”, aunque trata de remediarlo con un primer listado de algunos informes de carácter estructurante (ya se verá cuales lo son y cuales no).

A partir de aquí y quitando la EAE, la participación ciudadana, la información pública y la memoria justificativa, lo de más no es causa de nulidad, sino de anulabilidad inventando un nuevo derecho administrativo por la puerta de atrás. Veamos las novedades y el dilema.

1ª novedad: Se despoja de manera innominada la condición reglamentaria al resto de los componentes de los instrumentos de ordenación urbanística porque resulta que pueden ser anulables (recordemos que la anulabilidad es un grado de anulación reservada únicamente para los actos) y por tanto subsanados.

2ª novedad: Los instrumentos de ordenación serían híbridos, ya que serían reglamentos y actos administrativos a la vez, según donde mires.

3ª novedad: Pero ¡Atención!, esas partes anulables tampoco serían actos administrativos normales puesto que no pueden ser declarados nulos. Es algo distinto que no tiene nombre.

4ª novedad: Eso sí, lo que sean administrativamente, esa nueva categoría innominada, pueden ser subsanados para que adquieran plena fuerza legal.

En una entrada reciente decía el profesor Federico Castillo Blanco sobre los “¿Nuevos tipos normativos?: las orientaciones de carácter pseudo básico” que creía que era preciso repensar las categorías dogmáticas hasta ahora férreamente establecidas y en este nuevo escenario fluido y de incertidumbre quizás, y solo quizás, rediseñar de nuevo estas categorías jurídicas. Aquí no es que estemos fluyendo dentro las categorías administrativas, es que todo salta por los aires, al menos tal cual se expone.

El apartado tercero sobre la limitación de la nulidad en cascada tiene su sentido, aunque leído en combinación con el apartado segundo o el sexto es posible que vaya a dar más de un quebradero de cabeza, al tener que contemplar en qué afecta los desarrollos declarados nulos o anulados y no subsanados. Hablando del plazo máximo de 1,5 años para la subsanación y al igual que comentamos con las iniciativas legislativas anteriores, ¿Qué es lo que ocurre después si no hay subsanación?

Por ejemplo, en la revisión del PGOU uno se olvida de pedir el informe de recursos hídricos y no se garantiza el agua a todas las actuaciones, no se declara nulo, pero se anula, las infraestructuras necesarias trastocan ámbitos, cargas y acciones fuera del municipio, se expira el plazo máximo de 1,5 años ¿Cuál es el estado de todo lo realizado en ese más de 1,5 años? A pensarlo.

En los apartados séptimo y octavo se nos presenta, una vez más, la devaluación de los defectos de los instrumentos al rebajar la trascendencia de los denominados vicios formales, que solo pueden caer en la anulabilidad, dejándolos en estado rayante en la irrelevancia y que supone la vulneración de otros principios constitucionales, como dice Diego Gomez en otra entrada sobre la participación ciudadana en su análisis sobre esta proposición: “No olvidemos que la Administración se encuentra constitucionalmente sometida de manera plena a la Ley y al Derecho (arts. 9.1 y 103 CE) y que el principio de buena administración como dice la STS de 3/12/2020 (RC 8332/2019) "es algo más que un derecho fundamental de los ciudadanos, siendo ello lo más relevante; porque su efectividad comporta una indudable carga obligación para los órganos administrativos a los que se les impone la necesidad de someterse a las más exquisitas exigencias legales en sus decisiones, también en las de procedimiento...".

Pero seamos positivos y miremos al frente.

 

La Acción Pública en materia de urbanismo (arts. 5.f y 62 TRLSR).

TRLSR vigente	PL-MEDIDAS-URB-VIV
Artículo 5. Derechos del ciudadano.	Artículo 5. Derechos del ciudadano.
Todos los ciudadanos tienen derecho a: f) Ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos por su legislación reguladora.	Todos los ciudadanos tienen derecho a: f) Ejercer la acción pública para recurrir los actos y omisiones imputables a las autoridades que infrinjan las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, en los términos establecidos en el artículo 62.
Artículo 62. Acción pública.	Nuevo Artículo 62. Acción pública.
1. Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística. 2. Si dicha acción está motivada por la ejecución de obras que se consideren ilegales, podrá ejercitarse durante la ejecución de las mismas y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística.	1. Los actos e inactividad de las autoridades y los órganos administrativos que vulneren la legislación o los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, podrán impugnarse, además de por quienes estén legitimados para ello según la legislación reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por personas jurídicas sin ánimo de lucro que cumplan los requisitos siguientes: a) Tener, entre los fines acreditados en sus estatutos, la protección del medio ambiente, la ordenación del territorio y el urbanismo y desarrollar su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por la actuación o inactividad administrativa. b) Haberse constituido legalmente, al menos, dos años antes del ejercicio de la acción y, durante ese tiempo, haber venido ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos. 2. El ejercicio de la acción pública versará únicamente sobre los aspectos materiales del instrumento objeto de la acción, y no podrá ser contrario a la buena fe, ni constituir un abuso de derecho. El cumplimiento de estos requisitos se dilucidará con carácter previo al examen del fondo del asunto y conllevará la inadmisión a trámite de la acción pública en caso de apreciarse su incumplimiento. Igualmente, el ejercicio de esta acción no atribuirá la consideración de parte interesada a los efectos previstos por la legislación de procedimiento administrativo común o contencioso-administrativa en los recursos, procedimientos o reclamaciones que no hayan tenido causa o inicio derivado del ejercicio concreto de dicha acción. En particular, no conferirá la condición de parte a efectos de instar la ejecución de sentencias por la mera personación de la misma. 3. El desistimiento o cualquier transacción en vía administrativa o contencioso-administrativa de la acción pública regulada en este articulo no podrán conllevar contrapartidas económicas de ninguna naturaleza, ni siquiera relativa al pago de costas, en favor del recurrente. Esta interdicción se extiende al momento procesal de ejecución de la correspondiente sentencia. 4. Cuando el ejercicio de la acción pública esté motivado por la ejecución de  obras que se consideren ilegales, podrá ejercitarse durante la ejecución de estas y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística.

La proposición de Ley plantea un serio recorte de garantías ganadas desde la democracia (aquí también se hace eco Diego Gomez de ello).

La proposición toma el testigo de las dos iniciativas anteriores y viene a cercenar innecesariamente o añadiendo obligaciones innecesarias para poder realizar el ejercicio de la acción pública.

1.- Parece que las personas físicas lo tendrían vedado. ¿Porqué? Nadie lo sabe.

2.- Se plantea un examen previo, una suerte de procedimiento preliminar que no se sabe como encaja con la LJCA.

3.- Parece que nadie más que haya participado en el Contencioso puede solicitar la ejecución de la sentencia, como si la finalidad de la nulidad de una norma expulsada del ordenamiento jurídico con efectos a terceros no pudiera ver exigido su cumplimiento.

Y vamos a los Recursos.

 

Los Recursos Contencioso-Administrativos directos e indirectos contra los instrumentos de ordenación y contra los actos administrativos (art. 64 y DTU TRLSR y 26.3, 42.2, 71.3 y DT10 LJCA).

TRLSR vigente	PL-MEDIDAS-URB-VIV
Artículo 64. Recurso contencioso-administrativo.	Artículo 64. Recurso contencioso-administrativo.
1. Los actos de las entidades locales, cualquiera que sea su objeto, que pongan fin a la vía administrativa serán recurribles directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa.	1. Los actos de las entidades locales que pongan fin a la vía administrativa, y los actos de aprobación definitiva de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, serán recurribles directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
	2. La impugnación con carácter indirecto de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística sólo será posible cuando no hayan transcurrido cuatro años contados desde el día siguiente al de la publicación de su acuerdo de aprobación definitiva. El recurso únicamente podrá basarse en vicios de ilegalidad material, sin que sea posible aducir eventuales vicios formales o atinentes al procedimiento, que sólo podrán plantearse mediante el recurso directo regulado por el artículo 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
2. Los actos de aprobación definitiva de los instrumentos de ordenación territorial y de los de ordenación y ejecución urbanísticas, sin perjuicio de los recursos administrativos que puedan proceder, podrán ser impugnados ante la jurisdicción contencioso-administrativa, en los términos prevenidos por su legislación reguladora.	3. Los actos de gestión y ejecución urbanísticas, sin perjuicio de los recursos administrativos que procedan, podrán ser impugnados ante la jurisdicción contencioso-administrativa, en los términos previstos en su legislación reguladora.
No se establece	Nueva Disposición transitoria única (TRLSR). Instrumentos de ordenación territorial y urbanística y actos de aplicación afectados por recursos administrativos o contencioso-administrativos.
-	1. El régimen de invalidez establecido en esta ley para los instrumentos de ordenación territorial y urbanística y para los actos dictados a su amparo, será de aplicación a los aprobados definitivamente con anterioridad a su entrada en vigor siempre que, a dicha fecha, no hubieran sido objeto de impugnación, en vía administrativa o contencioso-administrativa. 2. Si por resolución judicial firme posterior a la entrada en vigor de esta ley se anulara por motivos formales no incluidos en el apartado 1 del artículo 55 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, un instrumento de ordenación territorial y urbanística aprobado con anterioridad a la misma, se ordenará la retroacción de actuaciones al momento oportuno para permitir la subsanación, que la Administración competente podrá efectuar en el plazo ordinario de un año. Mientras tanto, quedará prorrogada provisionalmente la vigencia del instrumento de ordenación anulado. La Administración podrá solicitar del órgano judicial competente una prórroga de seis meses en el plazo citado en el párrafo anterior, acreditando la imposibilidad de llevar a cabo la subsanación en el plazo ordinario. El órgano judicial, atendiendo a las circunstancias del caso, podrá acceder excepcionalmente a dicha prórroga y decidir sobre la extinción de los efectos de la disposición o acto anulado. Las anteriores previsiones se sustanciarán por medio de un incidente de ejecución con audiencia de las partes. Subsistirán los instrumentos de ordenación derivados o de desarrollo y lo actos firmes o consentidos dictados al amparo del instrumento de ordenación territorial y urbanística anulado que hubieran adquirido firmeza, salvo que expresamente la sentencia dispusiera lo contrario. 3. La declaración de invalidez de un instrumento de ordenación por sentencia judicial firme a la entrada en vigor de esta ley no afectará a la validez de los instrumentos y actos administrativos que lo hayan desarrollado, aplicado o ejecutado cuando estos resulten conformes al instrumento de ordenación anterior que resulte de aplicación al producirse la anulación. 4. En los casos de imposibilidad material o legal de ejecución de las resoluciones judiciales firmes que afecten a los instrumentos de ordenación territorial y urbanística a los que se refieren los apartados anteriores podrá ordenarse la ejecución alternativa o por equivalencia de estas, en términos que aseguren, de manera ponderada, la mayor efectividad de la ejecutoria y la mejor defensa y ausencia de perjuicios graves a los intereses públicos.
No se establece	Nuevo apartado 3 al artículo 26 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa
-	3. Cuando la impugnación a la que se refiere el apartado anterior se base en la nulidad de las normas contenidas en los instrumentos de ordenación territorial o urbanística, sólo será posible cuando no hubiera transcurrido el plazo de cuatro años, contados desde el día siguiente al de la publicación del acuerdo de aprobación definitiva que contenga las Normas que pretendan impugnarse. Además, el recurso únicamente podrá basarse en los vicios de ilegalidad material en que pudieran incurrir tales disposiciones de carácter general, sin que sea posible aducir los eventuales vicios formales que afecten a su elaboración. Estos últimos sólo podrán plantearse mediante el recurso directo regulado por el artículo 25.
	Apartado 2, párrafo lº, del artículo 42 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa
2. Se reputarán de cuantía indeterminada los recursos dirigidos a impugnar directamente las disposiciones generales, incluidos los instrumentos normativos de planeamiento urbanístico, los que se refieran a los funcionarios públicos cuando no versen sobre derechos o sanciones susceptibles de valoración económica, así como aquéllos en los que junto a pretensiones evaluables económicamente se acumulen otras no susceptibles de tal valoración.	2. Se reputarán de cuantía indeterminada los recursos dirigidos a impugnar directamente las disposiciones generales, incluidas las normas de los instrumentos de ordenación territorial o urbanística, los que se refieran a los funcionarios públicos cuando no versen sobre derechos o sanciones susceptibles de valoración económica, así como aquéllos en los que junto a pretensiones evaluables económicamente se acumulen otras no susceptibles de tal valoración.
No se establece	Nuevo apartado 3 al artículo 71 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa
-	3. La aplicación de lo establecido en la letra a) del apartado I de este artículo se ajustará a las siguientes reglas cuando la sentencia estimatoria se refiera a un instrumento de ordenación territorial o urbanística: a) Cuando sólo se hayan ejercitado pretensiones de mera declaración de no ser conformes a Derecho y en su caso, de anulación de actos y disposiciones, de conformidad con el artículo 31.1, la sentencia se limitará a declararla. b) La anulación será parcial cuando afecte solo a determinados preceptos de las normas o elementos del acto, o a una parte de su ámbito de aplicación o a un área territorial específica. c) Cuando la anulación se deba a un vicio formal o procedimental, se declarará la conservación de las actuaciones y trámites no afectados por el vicio cometido, y se ordenará la retroacción del procedimiento al momento oportuno para permitir la subsanación. A tales efectos, la sentencia fijará un plazo, que no podrá ser superior a un año, con carácter general, para que la Administración competente subsane el defecto, quedando prorrogada mientras tanto, de forma provisional, la eficacia de la disposición o acto anulado. No obstante, la sentencia podría fijar un plazo superior por un máximo de seis meses más, de manera excepcional, cuando así lo solicite la Administración competente, que deberá acreditar la imposibilidad de llevar a cabo la subsanación requerida en un plazo menor. En estos casos, el órgano judicial decidirá también sobre la extinción de los efectos de la disposición o acto anulado.
No se establece	Nueva Disposición transitoria décima. Instrumentos de ordenación territorial y urbanística afectados por sentencias firmes pendientes de ejecución (LJCA).
-	1. Las sentencias firmes anulatorias de instrumentos de ordenación territorial y urbanística, cuya ejecución parcial o total estuviera pendiente a la entrada en vigor de la Ley de medidas administrativas y procesales para la seguridad jurídica de la ordenación territorial y urbanística, el impulso del desarrollo urbano y la vivienda, y que no hubieran establecido con precisión las medidas a adoptar para llevarla a cabo, se ejecutarán conforme a las siguientes reglas: a) Cuando sólo se hayan ejercitado pretensiones de mera declaración de no ser conformes a Derecho y en su caso, de anulación de actos y disposiciones, de conformidad con el artículo 31.1, la resolución judicial se limitará a declararla. b) Cuando la anulación se haya declarado por la omisión de un trámite formal o por otro defecto procedimental, se ordenará la retroacción de actuaciones al momento oportuno para permitir la subsanación, que la Administración competente podrá efectuar en el plazo ordinario de un año. Mientras tanto, quedará prorrogada provisionalmente la vigencia del plan anulado. La administración podrá solicitar del órgano judicial competente una prórroga de seis meses en el plazo citado en el párrafo anterior, acreditando la imposibilidad de llevar a cabo la subsanación en el plazo ordinario. El órgano judicial, atendiendo a las circunstancias del caso, podrá acceder excepcionalmente a dicha prórroga y decidir sobre la extinción de los efectos de la disposición o acto anulado. 2. Las anteriores previsiones se sustanciarán por medio de un incidente de ejecución con audiencia de las partes. 3. Será aplicable lo dispuesto en el artículo 73 a cualesquiera actos de ejecución de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, entendiendo incluidos en los mismos, el planeamiento derivado o de desarrollo, que hubiera adquirido firmeza.

En este bloque lo más llamativo puede que sea la limitación del recurso indirecto al plazo de 4 años desde la publicación de la aprobación definitiva del instrumento de ordenación.

Otros ya lo habían planteado, pero esta determinación puede resultar inconstitucional por cuanto que puede suponer que un reglamento ilegal pueda subsistir por el mero paso del tiempo (4 años), generando una autentica singularidad, continuar desplegando efectos a pesar de ir contra una Ley. ¿Quién se acuerda de D. Eduardo Garcia de Enterria y D. Tomás Ramón Fernandez en su Curso de Derecho Administrativo? A leer las páginas 261 a 264 (aquí lo dejamos puesto que es una cuestión que ya hemos tratado en varias ocasiones).

La propuesta se acompaña de una Disposición transitoria del TRLSR que permite extender los efectos de esta ley a las sentencias que se hayan dictado y que no hayan alcanzado firmeza.

Y también a las modificaciones de la LJCA, en coherencia con lo anterior, sobre el plazo de impugnación indirecta, las cuantías de la impugnación, las reglas de la sentencia y el régimen de transitoriedad en los casos de sentencia firme.

 

El sentido negativo del silencio de actos autorizatorios (art. 11.4 TRLSR)

TRLSR vigente		PL-MEDIDAS-URB-VIV
4. Con independencia de lo establecido en el apartado anterior serán expresos, con silencio administrativo negativo, los actos que autoricen:		4. Con independencia de lo establecido en el apartado anterior serán expresos los actos que autoricen:
a	Movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación.	a	Los movimientos de tierras, las explanaciones, las construcciones e instalaciones de nueva planta, así como la ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean estas provisionales o permanentes, cuando cualesquiera de estas actuaciones se proyecten sobre suelos en situación básica de rural, no sometidos a transformación urbanística de conformidad con el instrumento de ordenación territorial y urbanística correspondiente.
c	La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes.
b	Las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta.	c	c) Las obras de edificación que requieran de la elaboración de proyecto conforme al artículo 2.2 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.
d	La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incorporados a procesos de transformación urbanística.	b	La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva que se derive de la legislación de protección del dominio público.
		El régimen de silencio administrativo será negativo en los supuestos descritos en las letras a) y b); y positivo en el supuesto recogido en la letra c) sobre las obras de edificación de nueva construcción previstas en el artículo 2.2 letras a) y b) de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

Al igual que dijimos en el análisis de la iniciativas legislativas anteriores.

En cuanto a la nueva letra a), llama la atención el cambio de la regulación puesto que, cabe deducir que si “los movimientos de tierras, las explanaciones, las construcciones e instalaciones de nueva planta, así como la ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean estas provisionales o permanentes” son en suelo urbanizado o si se encuentran dentro de una actuación de nueva urbanización ¿el silencio del acto autorizatorio es positivo? ¿A qué obedece esta regulación diferencial sin explicación en la Exposición de Motivos?

En cuanto a la nueva letra b), llama la atención que la proposición de ley elimine la parte declarada constitucional y recupere la parte declarada inconstitucional por la STC 143/2017 (en rojo) ¿Estaremos ante un nuevo flashback?

TRLSR antes de la STC 143/2017	TRLSR después de la STC 143/2017	PL-MEDIDAS-URB-VIV
La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incorporados a procesos de transformación urbanística y, en todo caso, cuando dicha tala se derive de la legislación de protección del domino público	La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incorporados a procesos de transformación urbanística.	La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva que se derive de la legislación de protección del dominio público.

En cuanto a la nueva letra c), hay una gran innovación puesto que todas las obras de edificación excepto las “Obras que tengan el carácter de intervención total en edificaciones catalogadas o que dispongan de algún tipo de protección de carácter ambiental o histórico-artístico, regulada a través de norma legal o documento urbanístico y aquellas otras de carácter parcial que afecten a los elementos o partes objeto de protección” tienen silencio positivo al paso de 3 meses. Si esto se aprueba ¡Atentos los ayuntamientos!

 

La corrección de la regulación urbanística de Ceuta y Melilla (DA 3 TRLSR).

TRLSR vigente	PL-MEDIDAS-URB-VIV
Disposición adicional tercera. Potestades de ordenación urbanística en Ceuta y Melilla.	Nueva Disposición adicional tercera. Potestades de ordenación urbanística en Ceuta y Melilla.
Las ciudades de Ceuta y Melilla ejercerán sus potestades normativas reglamentarias en el marco de lo establecido por las respectivas leyes orgánicas por las que se aprueban sus estatutos de autonomía, esta ley y las demás normas que el Estado promulgue al efecto. En todo caso, corresponderá a la Administración General del Estado la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de estas ciudades y de sus revisiones, así como de sus modificaciones que afecten a las determinaciones de carácter general, a los elementos fundamentales de la estructura general y orgánica del territorio o a las determinaciones a que se refiere el apartado 8 de la disposición final segunda. La aprobación definitiva de los Planes Especiales no previstos en el Plan General, y de sus modificaciones, así como de las modificaciones del Plan General no comprendidas en el párrafo anterior, corresponderá a los órganos competentes de las ciudades de Ceuta y Melilla, previo informe preceptivo de la Administración General del Estado, el cual será vinculante en lo relativo a cuestiones de legalidad o a la afectación a intereses generales de competencia estatal, deberá emitirse en el plazo de tres meses y se entenderá favorable si no se emitiera en dicho plazo.	Las ciudades de Ceuta y Melilla ejercerán sus potestades normativas reglamentarias en el marco de lo establecido por las respectivas leyes orgánicas por las que se aprueban sus estatutos de autonomía, esta ley y las demás normas que el Estado promulgue al efecto. Corresponderá a los órganos competentes de las Ciudades de Ceuta y Melilla, la aprobación, previo informe preceptivo de la Administración General del Estado, que será vinculante en lo relativo a cuestiones de legalidad o a la afectación de intereses generales de competencia estatal, en los siguientes procedimientos: a) En el de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de estas Ciudades y de sus revisiones, así como de sus modificaciones que afecten a las determinaciones de carácter general, a los elementos fundamentales de la estructura general y orgánica del territorio o a las determinaciones a que se refiere el apartado 8 de la disposición final segunda de esta Ley. b) En el de aprobación definitiva de los Planes Especiales no previstos en el Plan General, y de sus modificaciones. El informe previsto en este apartado deberá emitirse en el plazo de tres meses y se entenderá favorable si no se emitiera en dicho plazo.

Únicamente se plantea una flexibilización en aquellos territorios donde el Estado tiene una competencia plena en materia urbanística y no solo la de dictar la regulación básica.

 

La plataforma de informes sectoriales (DA 14 TRLSR y DA2.4 Ley 13/2003).

TRLSR vigente	PL-MEDIDAS-URB-VIV
No existe	Nueva Disposición adicional décimo cuarta. Creación de una plataforma para agilizar la emisión de los informes sectoriales.
-	1. Con objeto de facilitar y agilizar el procedimiento de emisión de los informes sectoriales que afectan a los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, el Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana pondrá a disposición de todas las Administraciones Públicas una plataforma telemática que garantice la interoperabilidad con las plataformas creadas tanto en el ámbito de la Administración General del Estado como de las administraciones autonómicas, provinciales y locales con el mismo objeto y proporcione la información necesaria requerida por los órganos sectoriales estatales, a la vez que permita su seguimiento. 2. El plazo para la puesta en marcha de esta plataforma será de un año desde la entrada en vigor de la presente Ley. 3. Esta plataforma servirá igualmente, para instrumental izar el requerimiento citado en el apartado 4 de la disposición adicional segunda de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas.
Apartado 4 de la disposición adicional segunda de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas	Apartado 4 de la disposición adicional segunda de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas
4. La Administración General del Estado, en el ejercicio de sus competencias, emitirá informe en la instrucción de los procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los planes territoriales y urbanísticos y de las disposiciones generales y normas urbanísticas que incluyan, que puedan afectar al ejercicio de las competencias estatales. Estos informes tendrán carácter vinculante en lo que se refiere a la preservación de las competencias del Estado, y serán evacuados, tras en su caso, los intentos que procedan de encontrar una solución negociada, en el plazo máximo de tres meses, transcurrido el cual se entenderán emitidos con carácter favorable y podrá continuarse con la tramitación del procedimiento de aprobación, salvo que afecte al dominio o al servicio públicos de titularidad estatal. A falta de solicitud del preceptivo informe, así como en el supuesto de disconformidad emitida por el órgano competente por razón de la materia, o en los casos de silencio citados en los que no opera la presunción del carácter favorable del informe, no podrá aprobarse el correspondiente plan territorial o urbanístico en aquello que afecte a las competencias estatales. No obstante, si la Administración competente en materia territorial o urbanística no tuviera los elementos de juicio suficientes, bien porque no se hubiesen recibido los correspondientes informes que resulten relevantes, o bien porque, habiéndose recibido, resultasen insuficientes para decidir, requerirá personalmente al titular del órgano jerárquicamente superior de aquél que tendría que emitir el informe, para que, en el plazo de diez días hábiles, contados a partir de la recepción del requerimiento, ordene al órgano competente la entrega del correspondiente informe en el plazo de diez días hábiles, sin perjuicio de las responsabilidades en que pudiera incurrir el responsable de la demora. El requerimiento efectuado se comunicará al promotor privado del instrumento de planificación, cuando sea el caso y éste último podrá también reclamar a la Administración competente la emisión del informe, a través del procedimiento previsto en el artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.	4. La Administración General de! Estado, en el ejercicio de sus competencias, emitirá informe en la tramitación de los procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los planes territoriales y urbanísticos y de las disposiciones generales y normas urbanísticas que incluyan, que puedan afectar al ejercicio de las competencias estatales. Estos informes tendrán carácter vinculante en lo que se refiere a la preservación de las competencias del Estado, y serán evacuados en el plazo máximo de tres meses, transcurrido el cual se entenderán emitidos con carácter favorable y podrá continuarse con la tramitación del procedimiento de aprobación. La solicitud de los informes que deban emitir los distintos órganos sectoriales dependientes de la Administración General del Estado se formulará por el órgano substantivo, salvo que esa competencia esté delegada en otro órgano, después de la aprobación inicial del instrumento de planeamiento territorial o urbanístico y a través de la Delegación del Gobierno o, en su caso, de la Subdelegación del Gobierno en la provincia correspondiente al ámbito territorial del instrumento en tramitación. No obstante, si la Administración competente para la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento territorial o urbanísticos no tuviera los elementos de juicio suficientes, bien porque no se hubiesen recibido los correspondientes informes, o bien porque, habiéndose recibido, resultasen insuficientes para decidir, requerirá al titular del órgano jerárquicamente superior de aquél que tendría que emitir el informe, para que, en el plazo de diez días hábiles, contados a partir de la recepción del requerimiento, ordene al órgano competente la entrega del correspondiente informe en el plazo de diez días hábiles, sin perjuicio de las responsabilidades en que pudiera incurrir el responsable de la demora. El requerimiento efectuado se comunicará al promotor privado del instrumento de planificación, cuando sea el caso y éste último podrá también reclamar a la Administración competente la emisión del informe, a través del procedimiento previsto en el artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

And last, but not least… Vamos a la agilización.

Lo que todo el mundo demanda, centralizar los informes sectoriales (aunque solo sean los del Estado), para que no se nos olvide ninguno. Bien planteado.

Y el plazo máximo para resolver la evacuación de dichos informes (3 meses) y, si no, favorable. ¿Será necesario revisar las leyes sectoriales que contradiga esta determinación?, ¿habrá choque de trenes? Ya veremos.

Pues hasta aquí este primer análisis de alcance (de la parte urbanística) de la Proposición de ley de medidas administrativas y procesales para la seguridad jurídica de la ordenación territorial y urbanística, el impulso del desarrollo urbano y la vivienda.

La próxima semana la parte de vivienda.