¿Por qué la técnica de los estudios y los informes es adecuada en el modelo jurídico-urbanístico vigente?

Ahora que estamos a la espera del criterio del Gobierno sobre la Proposición de Ley de modificación del TRLSR, queremos traer otra vez a la mesa de debate uno de los aspectos más controvertidos y criticados que se encuentran vinculados a la elaboración de los instrumentos de ordenación, los estudios e informes necesarios para dar cumplimiento al principio que vertebra el modelo jurídico-urbanístico actual, el Desarrollo Urbano Sostenible e Integrado (DUSI).

Recordemos que desde la LS07 primero y la L3R después, el principio más determinante de los planes urbanísticos es el DUSI. Un principio que, aun siendo enunciado con profusión, parece que se pone en cuestión cuando lo bajamos a tierra, cuando este condiciona y contribuye a definir todas esas ordenaciones contenidas en los planes.

Históricamente (más bien, desde el TRLS76 y su reglamento de planeamiento) los planes tenían una serie de contenidos comunes o que podemos identificar como clásicos:

• Memorias informativas y justificativas.
• Normas u ordenanzas.
• Planos informativos y de ordenación.
• Plan de etapas.
• Estudio de viabilidad económica-financiera.

Ahí se acababa la cosa, teniendo como complemento una serie de estándares (que pasaban por máximos, cuando eran mínimos) del anexo del RPU. El plan urbanístico era “plenipotenciario” y, poco más o menos, reflejaba la potestad de aquel que tuviera la última palabra para su aprobación. Esos planes respondían a los intereses y sensibilidad de quien los aprobaba, pero en la medida que no existía ninguna obligación legal o determinación adicional, no cabía exigirles nada y mucho menos que en sede judicial pudieran ser controlados y/o anulados por no responder a nuevas exigencias, al fin y al cabo eran legales (algunos incluso dirían que buenos y adecuados) por haber sido aprobados por la administración.

Así las cosas, llegó el modelo de la LS07 y para garantizar un «desarrollo sostenible, competitivo y eficiente del medio urbano, mediante el impulso y el fomento de las actuaciones que conducen a la rehabilitación de los edificios y a la regeneración y renovación de los tejidos urbanos existentes, cuando sean necesarias para asegurar a los ciudadanos una adecuada calidad de vida y la efectividad de su derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada», estableció, primero, el Principio de Desarrollo territorial y Urbano Sostenible, al cual se le añadiría la “I” con la L3R, el DUSI. Para hacerlo efectivo, la regulación básica se vale de unos criterios básicos de utilización del suelo (TRLSR 20) que implican:

• La justificación de la necesidad de transformar el suelo, por ser un bien escaso y difícilmente recuperable a su estado natural.
• Desde la perspectiva social, se obliga a la reserva de un determinado porcentaje de viviendas protegidas en todas las actuaciones de urbanización a los efectos de garantizar el derecho de acceso a una vivienda (CE 47).
• El planeamiento y la acción urbanística queda sujeto a la perspectiva de género, a la accesibilidad universal, a la movilidad, a la eficiencia energética, a la garantía de suministro de agua, a la prevención de riesgos naturales y de accidentes graves, a la prevención y protección contra la contaminación, a la limitación de sus consecuencias para la salud o el medio ambiente y a la prevención de riesgos naturales y accidentes graves derivados del cambio climático entre otros.
• Así como a la integración del paisaje natural y urbano y el patrimonio histórico-cultural.

Estas exigencias se aplican en todo caso por su condición de regulación básica (CE 149.1.1ª) y, por tanto, prevalentes. Pero esto no resulta suficiente y la misma regulación básica va a exigir una nuevas determinaciones y una evaluación y seguimiento de la sostenibilidad del desarrollo urbano, y garantía de la viabilidad técnica y económica de las actuaciones sobre el medio urbano (TRLSR 22):

• Integración de la evaluación de impacto ambiental.
• La consideración de los riesgos naturales en todas las actuaciones.
• Las perspectivas y determinaciones sectoriales:
• Hidrológica.
• Marítimo terrestre/costas y aérea.
• Carreteras y ferrocarriles.
• La consideración de la sostenibilidad económica, a través de la determinación de los impactos sobre las Haciendas Públicas y la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos.
• La viabilidad económica especial de las actuaciones sobre el medio urbano, con la reformulación del derecho de propiedad.
• El seguimiento y evaluación del planeamiento en el tiempo.
• La consideración de los efectos significativos sobre el medio ambiente.

Alguien podría sostener que con esto ya basta, pero no es así, porque el medio urbanizado y el medio rural quedan permeados por todo un conjunto de determinaciones que no se pueden soslayar, tales como:

Los aspectos transversales: los ya mencionados de Género e Igualdad, al Impacto lingüístico y la Participación ciudadana.

En cuanto a la perspectiva física: la accesibilidad urbana universal, el equilibrio de las dotaciones públicas y el cumplimiento de las reservas de Vivienda de Protección Pública y de Alojamientos dotacionales.

En cuanto a los aspectos sociales: el Patrimonio cultural, las infraestructuras educativas, sanitarias, asistenciales y de 3ª edad; las necesidades de las familias numerosas, de la infancia y de la adolescencia; las dotaciones deportivas; o por ejemplo las necesidades religiosas.

En cuanto a la variable económica: la implantación de actividades económicas generadoras de empleo, la actividad comercial de cercanía, la actividad turística y la habilitación de la agricultura e incluso la ganadería.

En cuanto a las determinaciones ambientales, además de la EAE: la afección del Dominio Público Hidráulico y Costas, las zonas forestales, montes y los suelos de alto valor agrológico, los especialmente protegidos y los contaminados, junto con la incidencia de las determinaciones del Cambio Climático, de los riesgos naturales, del ruido y de los impactos acústicos.

Los intereses encomendados a otras administraciones supramunicipales: Defensa, Seguridad, Protección Civil y emergencias y, singularmente, de las infraestructuras determinantes como los recursos hídricos, las redes de saneamiento, tratamiento y vertidos, telecomunicaciones, suministros energéticos renovables y eléctricos, las planificaciones de carreteras, ferroviarias, las servidumbres aeronáuticas y las portuarias, sin olvidar municipios limítrofes.

Como se puede deducir, el resultado esperable sobre las ordenaciones y actuaciones es totalmente distinto con respecto al modelo clásico, porque los objetivos exigidos son otros y, sin embargo, ahí están los adalides del modelo anterior señalando su innecesaridad, la complejización o la burocratización del sistema. Lo que realmente ocurre es que niegan la capacidad del legislador, sea Estatal o Autonómico, de regular y limitar la potestad de planeamiento municipal para que este atienda a otros objetivos y determinaciones, ya sean locales o supramunicipales, sean transversales o intergeneracionales, sean físicos, sociales, económicos o medioambientales. Se niega esa capacidad legislativa para determinar un nuevo modelo de planeamiento y que este dé una respuesta diferente en los planes municipales y si estos poderes legislativos no pueden o no quieren hacerlo mediante la modificación de las leyes urbanísticas o de suelo ¿Por qué no van a poder utilizar otras técnicas -como los estudios e informes- para que esos objetivos y determinaciones entren en la matriz definidora de los instrumentos de ordenación para equilibrar todos los intereses en juego? Pues de eso se trata.