Concesiones administrativas para alquileres públicos de vivienda, la cuadratura del circulo

Dice la Wikipedia que «La cuadratura del círculo (también, cuadrar el círculo) es uno de los tres problemas clásicos de la matemática antigua. La tarea geométrica consiste en construir un cuadrado con la misma área que un círculo dado mediante un número finito de pasos. Es un problema equivalente a la rectificación de la circunferencia, es decir, a la construcción de un segmento recto con la misma longitud que una circunferencia dada. Ambas cuestiones a su vez están vinculadas a la construcción del número π (la mitad de la longitud de una circunferencia con un radio igual a la unidad) a partir de un segmento cuya longitud es igual a 1 unidad de longitud. Si se restringen los medios de construcción a regla y compás, la tarea no se puede resolver debido a la trascendencia del número π. Sólo hasta 1882 el matemático alemán Carl Louis Ferdinand von Lindemann pudo demostrarlo.

Es uno de los problemas más populares de las matemáticas. Durante siglos, tanto matemáticos profesionales como aficionados buscaron en vano una solución. El término cuadrar el círculo se ha convertido en una metáfora en muchos idiomas para describir una tarea sin solución».

Uno de los grandes problemas de la vivienda pública en alquiler, superado el hándicap no menor de la obtención gratuita en la mayoría de los casos de los solares urbanizados, es su construcción, la prestación de servicios vinculados a la vivienda, la asunción de costes de mantenimiento, impuestos y, en su caso, los costes de fin de ciclo de vida. La suma siquiera diferida en el tiempo de dichos costes es sin duda elevada y progresivamente creciente en la medida que, como cual otro bien inmobiliario, los costes de mantenimiento y de prestación de servicios van aumentando exponencialmente con el paso del tiempo. En ese escenario, podemos decir que todas las administraciones, como cualquier otro operador privado, tratan de aquilatar esos costes, cuando no transferirlos a otros operadores, en la confianza de que su gestión pueda optimizarlos.

Para poder realizar dicha transferencia, la acción pública únicamente dispone de los mecanismos definidos en la Ley de Contratos del Sector Público (salvo que venda la propiedad del solar con dicha calificación y destino, pero eso ya es otra cosa). La LCSP únicamente identifica las concesiones administrativas para poder transferir dicho riesgo operativo, por cuanto que tanto los contratos de obra o servicios, o bien tienen un marco limitado (la ejecución de la obra, pero no la prestación posterior) o bien temporal y de objeto (los servicios, sin obra y con un plazo de cuatro años más las eventuales prorrogas).

La LCSP identifica dos tipos de concesiones administrativas, la de obras (arts. 12, 14 y 247 a 283 LCSP) y la de servicios (arts. 12, 15 y 284 a 297 LCSP), y para ambas reserva una regulación temporal análoga, la definida en su art. 29.6:

«Los contratos de concesión de obras y de concesión de servicios tendrán un plazo de duración limitado, el cual se calculará en función de las obras y de los servicios que constituyan su objeto y se hará constar en el pliego de cláusulas administrativas particulares.

Si la concesión de obras o de servicios sobrepasara el plazo de cinco años, la duración máxima de la misma no podrá exceder del tiempo que se calcule razonable para que el concesionario recupere las inversiones realizadas para la explotación de las obras o servicios, junto con un rendimiento sobre el capital invertido, teniendo en cuenta las inversiones necesarias para alcanzar los objetivos contractuales específicos.

Las inversiones que se tengan en cuenta a efectos del cálculo incluirán tanto las inversiones iniciales como las realizadas durante la vida de la concesión.

En cualquier caso, la duración de los contratos de concesión de obras o de concesión de servicios a la que se refiere el segundo párrafo del presente apartado, no podrá exceder, incluyendo las posibles prórrogas, de:

a) Cuarenta años para los contratos de concesión de obras, y de concesión de servicios que comprendan la ejecución de obras y la explotación de servicio».

Como se puede observar, la definición de cualquiera de estos dos tipos de concesiones implica obligatoriamente el análisis de tres factores: los costes, los ingresos y el rendimiento de la inversión. Y en el caso de la transferencia de la construcción y/o prestación de servicios de una promoción de viviendas en alquiler público es donde comienza la cuadratura de su círculo.

En el caso de los costes, la diferencia fundamental reside en la construcción o no por parte del concesionario del inmueble que, tendencialmente, se prefiere endosar al concesionario (de obras entonces) por cuanto que, en un análisis a corto, supone endosar dicho coste al empresario. El resto de costes son análogos y, lógicamente, dependen del plazo de concesión.

La dificultad estriba en los otros dos factores, por cuanto que 1) los posibles ingresos no son de mercado, ni siquiera de libre establecimiento por parte de la administración concedente, ya que son establecidos por una norma que los limita en función de los ingresos familiares, y 2), que se debe incluir un rendimiento (beneficio) sobre el capital invertido, teniendo en cuenta las inversiones necesarias para alcanzar los objetivos contractuales específicos. Todo ello considerando que, en todo caso, se debe transmitir el riesgo operacional pleno (arts. 14 y 15.2 LCSP), incluido el económico:

«4. El derecho de explotación de las obras, a que se refiere el apartado primero de este artículo, deberá implicar la transferencia al concesionario de un riesgo operacional en la explotación de dichas obras abarcando el riesgo de demanda o el de suministro, o ambos. Se entiende por riesgo de demanda el que se debe a la demanda real de las obras o servicios objeto del contrato y riesgo de suministro el relativo al suministro de las obras o servicios objeto del contrato, en particular el riesgo de que la prestación de los servicios no se ajuste a la demanda.

Se considerará que el concesionario asume un riesgo operacional cuando no esté garantizado que, en condiciones normales de funcionamiento, el mismo vaya a recuperar las inversiones realizadas ni a cubrir los costes en que hubiera incurrido como consecuencia de la explotación de las obras que sean objeto de la concesión. La parte de los riesgos transferidos al concesionario debe suponer una exposición real a las incertidumbres del mercado que implique que cualquier pérdida potencial estimada en que incurra el concesionario no es meramente nominal o desdeñable».

Dicha transferencia de riesgo operacional supone tener que evaluarlo y cuantificarlo por parte de la administración concedente y que, además de la incidencia del canon concesional, el saldo operativo sea beneficioso inicialmente, de lo contrario no cabría sacar a licitación dicha concesión y, además, competitivo en términos comparativos con otras inversiones.

Por todo ello y más allá de algunas experiencias ilusorias (vinculados a entidades del tercer sector ligadas a la beneficencia o a titulares agrupados con vista a un futuro derecho de vivienda en alquiler que luego descubren que carecen capacidad de exigir a la administración, porque es a ellos mismos a quien se deben exigir), nos debemos percatar que estamos ante un intento de cuadratura del círculo de la vivienda pública en alquiler, por cuanto que los ingresos están normativamente disociados de los costes y no es que sean incapaces de cubrir el rendimiento normal del dinero, sino tan siquiera empatar el saldo entre costes e ingresos. Y si alguien contemplara la no exigencia de un canon o incluso una serie de transferencias de capital para cubrir los saldos negativos, ello implicaría la vulneración expresa de la ley, por cuanto que no habría transferencia alguna de un riesgo operacional al operador privado de acuerdo con la Directiva Europea.

Así que nos tememos que nos encontramos ante uno de esos problemas populares, que, a pesar de su proclamación retórica, no tiene solución por cuanto que las concesiones administrativas son la transmisión de un negocio, presuntamente de saldo positivo con riesgo operacional no asegurado, y el derecho a la vivienda es un derecho asegurado de raíz social con saldo negativo en la medida que siquiera los ingresos no estén asociados a todos los costes de las viviendas públicas, de alquiler en este caso.

En conclusión, no hay magia financiera ni se puede cuadrar el círculo, la única posibilidad de mantener una oferta de vivienda social en alquiler es la afección de recursos públicos, que además, deben ser prolongados en el tiempo y suficientes o, lo que es lo mismo, muy importantes.