¿Para cuándo el acta de defunción del TRLS76 y la STC 61/1997?

No es la primera vez que abordamos el tema del cambio de modelo jurídico-urbanístico, pero en estos últimos tiempos, en los que tanto se habla sobre la seguridad jurídica, resulta paradójico que casi nadie apunte a una realidad, que el vetusto modelo clásico de la LS56-TRLS76 está más muerto que vivo y que parece que nadie quiere reconocerlo.

Es cierto que el modelo clásico ha intentado pervivir hasta nuestros días a través de esa dicotomía que generan las reglas 3ª y 1ª de los articulo 148.1 y 149.1 de la CE respectivamente. Sin embargo y como sabemos, al comienzo de los años 90 hubo un intento de superar, siquiera en un modo light, aquel modelo originario y original (en términos de derecho comparado). Y ahí llegó la famosa STC 61/1997 que, a lo largo de los años, ha servido de parapeto y negación de casi cualquier atisbo de evolución jurídica e intento de aportar soluciones a las nuevas necesidades. Desde entonces aquella dicotomía se ha tornado más en un trastorno bipolar, en donde se ha negado constantemente la capacidad del Estado para dictar leyes y reglamentos urbanísticos so pretexto de ser una competencia exclusiva autonómica. Pero esta negación, en el fondo, no es sino un reflejo de ese aferrarse a lo antiguo, a lo ya conocido y que se puede observar en ese movimiento de alterar las reglas que desde la LS07 nos hemos venido dando para acomodar otro urbanismo (evidentemente, nos referimos a ese intento de regulación salva-planes que ha tratado de hacer inocuos los fallos por no adaptarse a las nuevas exigencias). Resulta realmente curioso cómo se ha negado la capacidad del Estado de cambiar de modelo jurídico del urbanismo, incluso negando que por la vía de la modificación de la regulación de las condiciones básicas se pueda articular un cambio necesario o, al menos, como lo ha intentado hacer el legislador estatal.

Así las cosas, tampoco parece que se llegue a entender en qué consiste la capacidad de dictar normas de carácter básico, por lo que nos ha parecido interesante traer a colación (gracias a Asier Aparicio) la reciente STS 2791/2024 FJ3 de 22 de mayo (ponente: Wenceslao Francisco Olea Godoy) sobre la naturaleza de legislación básica. En ella se hace una interesante descripción de dicha condición y capacidad:

«Por otra parte es necesario dejar constancia que, como se admite en la misma demanda, el Tribunal Constitucional ha establecido una consolidada jurisprudencia, que aparece reseñada en la sentencia 116/2022,de 27 de septiembre ( ECLI:ES:TC:2022:116), en la que se declara al respecto que "[L]a definición de lo básico constituye una operación "que corresponde realizar al legislador estatal sin alterar el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias y con observancia de las garantías de certidumbre jurídica que sean necesarias para asegurar que las [comunidades autónomas] tengan posibilidad normal de conocer cuál  es el marco básico al que deben someter sus competencias". Y, correlativamente, "la función de defensa del sistema de distribución de competencias que a este tribunal confieren los arts. 161.1 c) de la Constitución y 59 de su Ley Orgánica tiene que venir orientada por dos esenciales finalidades: procurar que la definición de lo básico no quede a la libre disposición del Estado en evitación de que puedan dejarse sin contenido o inconstitucionalmente cercenadas las competencias autonómicas y velar por que el cierre del sistema no se mantenga en la ambigüedad permanente que supondría reconocer al Estado facultad para oponer sorpresivamente a las comunidades autónomas como norma básica, cualquier clase de precepto legal o reglamentario, al margen de cuál sea su rango y estructura". En definitiva, lo que caracteriza a la legislación básica, como regla general, es la función de garantía de la existencia de un común denominador normativo sobre una materia que se cumple a través de normativa de esa naturaleza que son aplicables de manera directa en todo el territorio del Estado.

Como complemento de ese ámbito de reserva competencial en favor de las CCAA, se impone por el Alto Tribunal la necesidad de acuñar " la noción material de lo básico", señalando que "una norma es materialmente básica si "garantiza en todo el Estado un común denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones de igualdad, los intereses generales a partir del cual pueda cada comunidad autónoma, en defensa de sus propios intereses, introducir las peculiaridades que estime convenientes y oportunas, dentro del marco competencial que en la materia le asigne su Estatuto". Al establecer ese común denominador normativo, el Estado "no puede hacerlo con un grado tal de detalle y de forma tan acabada o completa que prácticamente impida la adopción por parte de las comunidades autónomas de políticas propias en la materia mediante el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo».

Siendo esto así, es preciso reconocer que el modelo jurídico inaugurado con la LS07 es válido para definir las condiciones básicas de derechos y obligaciones, que estos también puedan ser urbanísticos y, además, que puedan ser modificados y adaptados a nuevos objetivos y necesidades como ha ocurrido a través del TRLS08, LES, RDL 8/2011, L3R, TRLSR e, incluso, la LVIVe.

Igualmente, este bloque normativo ha pasado innumerables evaluaciones constitucionales con alguna mella menor en el camino (SSTC 141/2014, 218/2015, 143/2017, 78/2018 y la 79/2024 sobre la ley de vivienda). Pero, si uno observa con atención todo ese itinerario se ha conformado una situación implícita que se sigue sin querer reconocer y que no es otra, que el modelo de la LS56-TRLS76 está medio moribundo y que la STC 61/1997 que lo blindaba está totalmente superada. Por si alguien tiene alguna duda, basta leer el apartado 3 "Canon aplicado: el exceso de detalle" del voto particular de la STC 79/2024 para constatarlo:

«3. Canon aplicado: el exceso de detalle.

[…]

Ilustra perfectamente este punto la pormenorizada y exhaustiva regulación de los derechos y obligaciones de los propietarios de suelo y de los empresarios en el proceso urbanizador realizada por todas las leyes estatales de suelo desde la STC 61/1997, fundamental en esta materia. Según estableció esa sentencia, al ser el “urbanismo” una competencia exclusiva de las comunidades autónomas conforme al art. 148.1.3 CE y los estatutos de autonomía, el Estado no puede legislar sobre la materia, ni siquiera con carácter supletorio (STC 61/1997, FJ 12), pudiendo tan solo regular al amparo del art. 149.1.1. CE las condiciones que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales de propiedad (art. 33 CE) y libre empresa (art. 38). Las sucesivas leyes estatales del suelo aprobadas desde entonces, invariablemente confirmadas por este tribunal (SSTC 164/2001, de 11 de julio; 141/2014, de 11 de septiembre; 143/2017, de 14 de diciembre, y 75/2018, de 5 de julio), han establecido una enumeración detallada e íntegra de las facultades y deberes urbanísticos de los propietarios y los empresarios, sin dejar margen alguno para que las comunidades autónomas puedan completar y mucho menos desplazar esa regulación (véanse en la actualidad los arts. 7 a 19 del vigente texto refundido de la Ley de suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre)».

Bien visto y gracias a la perspectiva que da el tiempo, como el eje nuclear del modelo urbanístico de 1956-1976 (que sigue inspirando la normativa urbanística autonómica) se basa en la externalización del urbanismo y en la regulación de los derechos de los propietarios de suelo, de quienes se espera que hagan ciudad. Es por ello que cuanto más se extienda la acción normativa del Estado sobre la propiedad y las condiciones básicas, más se vacía de contenido, no el urbanismo, sino ese tipo de urbanismo, el que llamamos urbanismo de propietarios.

Por eso nos preguntamos ¿Cuántos clavos más en el ataúd serán necesarios para extender el acta de defunción del modelo clásico y su parapeto de la STC 61/1997? ¿Cuándo empezaremos a hacer un urbanismo que no tenga los ojos pendientes en los propietarios de suelo?