Planes urbanísticos ¿Consulta pública previa o Programa de Participación ciudadana? 1/2

 

Dos recientes sentencias del Tribunal Supremo, la STS 227/2023 sobre una Ordenanza Fiscal por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público municipal y la STS 290/2023 sobre una modificación de las Normas Urbanísticas del PGM que regulan los aparcamientos de Barcelona, nos traen a colación la reflexión sobre los mecanismos y procedimientos de participación pública en la confección de las disposiciones generales de naturaleza reglamentaria.

En primer lugar debemos recordar que a día de hoy resulta incuestionado, al menos para el Tribunal Supremo (desde 1968), que todos los planes urbanísticos son disposiciones generales de carácter reglamentario (la STS 290/2023 reitera el argumento y las consecuencias de omisión de los procedimientos preceptivos, la nulidad de pleno derecho).

También, es por todos conocido que nuestro derecho urbanístico está sometido a la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo, el cual establece en su artículo 133 sobre la “Participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos”, de tal forma que:

«1. Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de:

a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.

b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.

c) Los objetivos de la norma.

d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias».

En ambos casos el Tribunal Supremo se inclina por la prevalencia de la regulación especial, no tanto por la dicción del art. 133.1 sino por la “exención” de la DA1.2 LPAC que remite a las normativas especificas por cuestión de materia y a la condición de supletoriedad de la LPAC (STS 227/2023 FJ6 y STS 290/2023 FJ3).

Ahora bien, una lectura atenta de la Sentencia que aborda la Modificación puntual del PGM de Barcelona tiene que llevarnos a un análisis más fino, poco dado en estos tiempos. Incluso cuando el Tribunal Supremo se muestra expansivo en sus afirmaciones:

FJ 3 STS 290/2023: «A la vista de lo razonado debemos concluir, dando respuesta a la cuestión casacional objetiva que se suscita, que no rigen en la aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística la normativa contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para el procedimiento de aprobación de las disposiciones reglamentarias, sin perjuicio de que pudiera establecerse remisión expresa en la normativa autonómica».

Para ello hemos de analizar la normativa urbanística de contraste, el Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña. En su letra a) del apartado 3. Del artículo 59. Documentación de los planes de ordenación urbanística municipal, indica que TODOS los planes de ordenación urbanística deben tener un programa de participación ciudadana:

3. La memoria a que se refiere el apartado 1.a debe integrar:
a) El programa de participación ciudadana que el ayuntamiento haya aplicado a lo largo del proceso de formulación y tramitación del plan para garantizar la efectividad de los derechos reconocidos por el artículo 8.

Esta previsión permite, no solo garantizar el principio de participación ciudadana establecido por la Ley urbanística Catalana (art. 8), sino además la del art. 4.2.c del TRLSR que expresamente recoge la STS 290/2023 en su FJ 3.

¿Y que dice nuestra Ley 2/2006?

Pues en su artículo 108 únicamente exige que para los instrumentos de ordenación estructural, sus modificaciones y revisiones es necesario aprobar el programa de participación ciudadana antes o en el momento del acto administrativo por el cual se adopte el acuerdo de inicio de su formulación (por todas STSJ PV 3239/2016 FJ2 PGOU de Gordexola y STSJ PV 409/2019 FJ4 PGOU de Larrabetzu).

«El acuerdo municipal de inicio de la formulación, modificación o revisión de cualquier figura de planeamiento de ordenación estructural deberá estar acompañado de un programa de participación ciudadana en el que, según las características del municipio, se establecerán los objetivos, estrategias y mecanismos suficientes para posibilitar a los ciudadanos y ciudadanas y entidades asociativas el derecho a participar en el proceso de su elaboración. Entre estos mecanismos figurarán:

a) Sesiones abiertas al público explicativas del contenido del avance, en especial de las decisiones estratégicas de construcción de la ciudad y las posibles alternativas presentadas en la tramitación del expediente.

b) Posibilidad de celebrar consulta popular municipal, según la regulación establecida en la legislación básica de régimen local, en caso de graves controversias ciudadanas sobre alguno de los aspectos incluidos en el plan.

c) Material divulgativo, que deberá prepararse junto con los documentos legalmente exigidos para los instrumentos urbanísticos, al objeto de facilitar su difusión y comprensión».

Como podemos observar, la Ley vasca solo sujeta al procedimiento de participación ciudadana a los instrumentos de ordenación estructural, mientras que la catalana lo hace con todos.

Todos los instrumentos de ordenación urbanística tienen naturaleza reglamentaria, pero parece que nuestra LvSU no somete a un proceso de participación ciudadana a todos ellos y ese procedimiento no es ni convalidable, ni equiparable con el procedimiento de exposición al publico y presentación de alegaciones, como indica la propia STS 290/2023.

¿Operará la cláusula de supletoriedad de la DA1.2 LPAC en los planes de ordenación pormenorizada (PP y PE, del art. 59.2) y los restantes instrumentos de ordenación urbanística (ED, ORD y CAT de los arts. 73 a 76) del País Vasco ante el vacío legal de la LvSU con respecto a la participación ciudadana? ¿Y en las otras 15 comunidades autónomas?

La próxima semana continuaremos con este tema entrando en los aspectos de fondo.