Una confirmación más de los tipos de actuación básica

En ocasiones normativas conexas con la materia urbanística nos traen confirmaciones de la nueva concepción que tiende a negarse y que ahondan en fenómenos que rayan la disociación cognitiva. Veamos un caso.

La Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, que ya tiene algo más de un año, recoge en el enunciado de su artículo 21 se refiere a los distintos tipos de actuación con la fórmula: “Consideración del cambio climático en la planificación y gestión territorial y urbanística, así como en las intervenciones en el medio urbano, en la edificación…”, lo que reitera en el apartado 1: “La planificación y gestión territorial y urbanística, así como las intervenciones en el medio urbano, la edificación…”, lo que claramente se corresponde con la clasificación de las actuaciones básicas: las de transformación (las de planificación y gestión urbanística), las intervenciones en el medio urbano y las edificatorias. Pero como no es una ley urbanística…

Llevamos varios años con el régimen de las actuaciones básicas y a día de hoy seguimos sin distinguirlas (ni aceptarlas) y seguimos tratando de acomodar la realidad a nuestro conocimiento previo sin querer asumir el cambio. Unas actuaciones que, además de configurar el régimen de derechos y obligaciones, son de obligado cumplimiento en nuestros planeamientos, incluso cuando las legislaciones urbanísticas no se hayan adaptado o los planes se hayan revisado. Si alguien tiene dudas basta echar una miradita a la STS 739/2021 FJ2 (Antiguos cuarteles de Artillería en Madrid) y verá como hasta en cosas tan urbanísticas como la reserva de VPP se impone el régimen de las actuaciones básicas ¿Será solo para esto?

Recordemos que, tanto por su origen como por su objeto, hay 3 familias de actuaciones básicas (y no dos):

Las del régimen general, provenientes de la LS07/TRLS08 (art. 14):

• Transformación (TRLSR 7.1), cuyo objetivo es la producción de solares y la obtención de dotaciones urbanizadas
  • Urbanización:
    
    • Nueva urbanización
    • Reforma o renovación de la urbanización
  • Dotación
• Edificatorias (TRLSR 7.2), cuyo objetivo se circunscribe a la edificación sin perjuicio de la exigibilidad de las obras necesarias para completar la urbanización (TRLSR 18.3)
  
  • Nueva edificación
  • Sustitución/Demolición
  • Rehabilitación/Reforma

Las del régimen especial y específico, provenientes de la L3R (art. 7):

• Sobre medio urbano (TRLRS 2.1):
  
  • Rehabilitación, cuyo objetivo se limita a la recuperación edificatoria.
  • Regeneración y renovación, cuyo objetivo además de la rehabilitación edificatoria es la reurbanización, la nueva edificación y demolición donde resulte necesaria y todo ello de una manera conjunta e inescindible.
  • Regeneración y renovación integrada, cuyo objetivo suma al de la anterior el costeamiento de las medidas sociales, económicas y medioambientales necesarias (todo conjuntamente claro).

Es posible que haya elementos que puedan inducir a cierta confusión, tales como compartir vocablos (actuación de reforma o renovación de la urbanización y actuación de regeneración y renovación urbana) o que en el proceso de refundición se innovaran párrafos (careciendo de validez legal por incapacidad de innovación en la tarea refundidora) susceptible de ser interpretados de forma que alteran su naturaleza nuclear, como es el caso del art. 2.1.2º TRLSR:

“A todas ellas les será de aplicación el régimen estatutario básico de deberes y cargas que les correspondan, de conformidad con la actuación de transformación urbanística o edificatoria que comporten, a tenor de lo dispuesto en el artículo 7.”

Y que traten de desplazar su regulación propia (objeto, obligaciones y obligados, viabilidad económica y distribución de costes y afectación del deber de conservación) aplicandoles el régimen general en una suerte de juego del tocomocho.

Como ya dijera el dictamen del Consejo de Estado con motivo del TRLSR:

“La pertenencia a un mismo grupo normativo permite de ordinario llevar a cabo la refundición de sus normas por fusión, aunándose en la norma resultante las preexistentes bajo una misma identidad de razón y finalidad. Se trata por consiguiente de una unión o refundición de carácter material. Por el contrario, la refundición de normas pertenecientes a distintos grupos normativos es por lo general meramente formal, compilatoria o recopilatoria, ante la imposibilidad de encontrar una identidad de razón y finalidad. Se suele limitar a insertar, con individualidad propia, las previsiones de cada una de aquellas. Las facultades de armonizar, aclarar e interpretar alcanzan su plenitud en el primer caso, viéndose severamente ceñidas en el segundo.

A la vista de lo expuesto, la refundición operada mediante el texto consultado presenta dos características singulares:

- De una parte, se trata más de una agrupación de dos textos legales distintos bajo una única veste formal que de una auténtica fusión material de normas. La refundición proyectada está condicionada por la pertenencia a distintos grupos normativos de los textos a aunar. En consonancia con esta circunstancia, el proyecto elaborado se limita, en su práctica totalidad, a recoger de manera separada, por mera yuxtaposición, las previsiones de la Ley de Suelo y el de la Ley 8/2013, de 26 de junio, sin realizar una auténtica integración normativa. Ello no es reprochable por cuanto no cabe ir más allá, al pertenecer, como se ha señalado reiteradamente, las disposiciones refundidas a grupos normativos distintos. Únicamente existe auténtica integración normativa en algunos preceptos concretos -en especial en los artículos 2, 3 y 4- y el proyecto lo hace adecuadamente.

- De otro lado, el texto refundido consultado se configurará - de manera un tanto inusual en nuestro derecho- como norma de cabecera de dos grupos normativos distintos -el urbanístico y el de renovación urbana-, jugando sus previsiones distintas funciones en cada uno de ellos.”

Y sin embargo, a día de hoy se insiste en trocar unas por otras, con lo fácil que resulta leer a lo largo del TRLSR el inciso “en las actuaciones sobre el medio urbano” para denotar el régimen e identificación diferenciada que ha venido a confirmar otra normativa básica como la Ley de Cambio Climático.