El TRLSR establece determinaciones urbanísticas de aplicación directa
Cuando la regulación básica desplaza a la regulación autonómica obsoleta en materia urbanística.
Hace ya tiempo que, con ocasión del varapalo de Valdecañas, comentamos acerca del impacto urbanístico de la legislación estatal: La Ley de Suelo estatal sí regula la clasificación [y 2]. Un reciente artículo de Juan Manuel Cabeza publicado en la revista RDU, titulado “Algunas consideraciones jurídicas sobre los deberes de reserva de suelo para vivienda de protección pública en la legislación urbanística a la luz de la jurisprudencia más reciente” nos ha llevado a releer una sentencia que ya trajimos a este blog, la STS 733/2021 sobre el Antiguo Taller de Artillería del Ministerio de Defensa, en la calle Raimundo Fernández Villaverde de Madrid. En este caso para constatar que es muy posible que estemos dando un nuevo paso hacia el DUSI y para enterrar aquellas legislaciones urbanísticas que no se han adaptado al modelo de la sostenibilidad (LS07-TRLS08) primero y de la ciudad (L3R-TRLSR) después.
Con la LS07 se inició, como muchos otros autores han señalado (Parejo, Menéndez-Rexach, Vaquer, etc.), un cambio de modelo. Un modelo por la sostenibilidad y por la ciudad, basado no solo en la transformación física, sino en una serie de cambios radicales, señalemos algunos de ellos: La superación de la clasificación por el régimen de actuaciones; la instauración de la facultad de participar y, por tanto, de un urbanismo de empresarios y no de propietarios; de manera coherente con el ejercicio de la facultad y el ejercicio de la libre empresa. La inexigibilidad de la viabilidad económica financiera (RPU y LvSU) y su sustitución por la sostenibilidad económica, TRLSR 22.4 (aunque el TS sigue instalado en este punto, de momento, en el modelo anterior) y la incorporación de todo un conjunto de estudios, perspectivas, informaciones, mapas, datos y justificaciones que hacen que los objetivos, las ordenaciones y las regulaciones de los instrumentos de planeamiento tengan que ser otras y otros. En síntesis, un modelo que cambia las bases originarias de la LS56/TRLS76 y las sustituye por el Desarrollo Urbano Sostenible e Integrado, ahora desarrollado en el TRLSR. Esto es, el urbanismo, los planes, las actuaciones, no están solo para el reparto de beneficios y cargas físicos y tasados, sino que deben incorporar los costes sociales, económicos y medioambientales de manera aunada, conjunta, inescindible para producir nueva ciudad (la menor posible) y sobre todo intervenir y subsanar los déficits actuales y futuros de la ya existente.
Por ello, resulta sintomático lo desapercibida que ha pasado esta STS 733/2021, a pesar de que da un paso más en la validez del TRLSR como ley que disciplina el urbanismo y como mecanismo directo de definición DUSI al margen de los anquilosados procesos de renovación legislativa o de planeamiento.
Sirvan de antecedentes que cuando se tramitó el PGOU de Madrid (de 1997) estaba vigente el TRLS92 (y sobrevivió a la STC 61/1997) y que la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid, únicamente establecía y sigue estableciendo la reserva de VPP para suelo urbanizable, pero no para el urbano.
En el caso del PERI del Antiguo Taller de Artillería del Ministerio de Defensa, realizado en desarrollo del PGOU de 1997, no se incluía la reserva porque tampoco no había siquiera un cambio de ordenación (presuntamente estructural).
Este plan fue impugnado y declarado nulo de pleno derecho en primera instancia STSJ M 9271/2019, porque vulneraba el TRLSR 20.1.b (TRLS13 DF12 art.10.1.b en el momento de la tramitación):
«Criterios básicos de utilización del suelo.
b) Destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a un régimen de protección pública que, al menos, permita establecer su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, como el derecho de superficie o la concesión administrativa.
Esta reserva será determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación, garantizará una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social y comprenderá, como mínimo, los terrenos necesarios para realizar el 30 por ciento de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo rural que vaya a ser incluido en actuaciones de nueva urbanización y el 10 por ciento en el suelo urbanizado que deba someterse a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización.
Una de las dos cuestiones de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia ha consistido en “Determinar los supuestos en los que un plan debe incorporar una reserva de suelo para viviendas de protección oficial y si en un supuesto de Plan Parcial de Reforma interior tal requisito resulta exigible”. Esto es, si, al margen de lo dispuesto en la ley urbanística o en el PGOU, opera o no el TRLSR introduciendo una determinación urbanística desde la regulación básica.
No reproducimos la sentencia entera, pero, por su interés, sí extractamos el pasaje clave del Fundamento Jurídico Segundo:
Bien es verdad, ya se dijo antes, que toda esa problemática se habría evitado de haberse cumplimentado las exigencias que se contienen en las leyes autonómicas del suelo respectivas, de ir adecuando los planes a las nuevas previsiones que se impongan; pero es ese un mal endémico que tiene honda tradición en nuestro legislador y no solo, que también, en el ámbito urbanístico, donde, como sucede en el caso de autos, tan siquiera esa normativa autonómica se adapta a las previsiones de la legislación básica estatal.
No obstante lo anterior y posiblemente consciente el Legislador de esa desidia normativa, puede justificarlos términos en que se impone esa reserva en el ya mencionado artículo 7 del TRLS 2015, que no es una determinación que el Legislador básico imponga como preceptiva incorporación al planeamiento y, por la vinculación de éste, a su desarrollo o ejecución. Lo que dispone el precepto es que toda actuación de urbanización, que se lleve a cabo tras la mencionada fecha de entrada en vigor de la Ley del Suelo de 2007, debe hacer dicha reserva, con independencia de las determinaciones que se contengan en el planeamiento que habilita dicha actuación. Es decir, esa reserva, por imposición de la normativa básica, se impone a la hora de llevar a cabo la actuación de transformación urbanística, lo contemple o no el planeamiento que la habilita, porque se trataría de una determinación que se impone ope legis.
Que ello es así lo pone de manifiesto la entrada en vigor del deber de la reserva de suelo. En efecto, como ya vimos, fue el artículo 10 de la Ley de 2007 el que estableció el deber de la cesión de suelo para viviendas y la Ley entró en vigor el día 1 de julio de 2007, de conformidad a lo establecido en su disposición final cuarta. Sin embargo, dicho deber se sometió a un régimen especial de vigencia en la disposición transitoria primera, conforme a la cual “se aplicará a todos los cambios de ordenación cuyo procedimiento de aprobación se inicie con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, en la forma dispuesta por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística”.
Cuando el precepto legal se integra en el primero de los TRLS, el del año 2008, se incluye una disposición transitoria, también la primera, en que reproduce la transitoria de la Ley y refiriendo el deber de la reserva de suelo para vivienda “a todos los cambios de ordenación cuyo procedimiento de aprobación se inicie con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, en la forma dispuesta por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.”
Las partes recurrentes hacen implícitamente una interpretación de la norma transitoria en el sentido de que, como quiera que esa exigencia de la reserva de suelo se debe exigir cuando haya ” cambio de ordenación”, y en el caso de autos, en la medida que el PPRI es plenamente congruente con el Plan General de Madrid, que no contemplaba entre sus previsiones dicha reserva, se termina concluyendo, aunque no se diga expresamente, que si no ha habido ” cambio de ordenación” la reserva de suelo no era aplicable al PPRI.
Dicha interpretación no puede sostenerse, ya de entrada, porque es contraria a las plurales sentencias que ya se han dictado por esta Sala en esta materia, de las que se deja constancia en las sentencias que aquí se han citado y las que se citan en la sentencia de instancia –constan en la transcripción– respecto de sentencias de la misma Sala de Madrid, que en esa cuestión específica nunca fueron corregidas al amparo de esa interpretación. Interpretación que, por cierto y en contra de los intereses de quien ahora la invoca, en especial el Ayuntamiento, obligaría a suscitar la nulidad del Plan General que incurrió en tal grado de incumplimiento de los deberes legales que impuso la norma básica; o quizás, pero ahora en perjuicio de los intereses de la promotora, porque obligaría a imposibilitar todo desarrollo de las previsiones del Plan General en tanto no se ajustara a dicha exigencia.
En segundo lugar, porque cuando el Legislador habla de cambio de ordenación, es manifiesto, dada la finalidad de la disposición transitoria, que no está haciendo referencia a la ordenación de desarrollo respecto del planeamiento general, o si se quiere, del PPRI con relación al PGOU de Madrid; sino al cambio de ordenación de unos determinados terrenos y respecto de la ordenación que esos terrenos ya tenían. Es decir, que el Área a que afecta el PPRI se ve afectado por la nueva ordenación, que altera sus determinaciones por ese planeamiento de desarrollo, por más que esa transformación ya estuviera contemplada en el planeamiento general, pero en tales términos básicos que requería, como efectivamente ha sucedido, de un instrumento de planificación que alterase, cambiase, su anterior ordenación.
En tercer lugar, porque la norma remite el cambio a la ordenación, es decir, como se dijo, directamente a los terrenos, no al planeamiento, en cuyo caso si podría suscitarse la duda de que en tanto no cambiase el planeamiento general no podría imponer el deber de la cesión de suelo para viviendas.
La conclusión de lo expuesto es que toda actuación de urbanización, cuyo uso determinante sea el residencial, debe estar condicionada a la reserva de suelo para vivienda de promoción pública, de conformidad con lo establecido en el artículo del TRLS 2015 (antiguo artículo 16 del TRLS de 2008), con independencia de la naturaleza del instrumento concreto del planeamiento que habilite la menciona actuación y la clasificación del terreno sobre el que se ejecuta dicha actuación de transformación urbanística.
Este criterio es, por tanto, aplicable a todas las actuaciones de urbanización, sean suelo en situación básica rural (Plan Parcial) o suelo en situación básica urbanizado (Plan especial). O lo que es lo mismo, que al margen de lo establecido en la legislación urbanística o en los planes de ordenación (estructural o pormenorizada) cuando se vaya a ordenar pormenorizadamente o a ejecutar/gestionar dicho plan (con el PAU o la reparcelación), al menos se debe cumplir la reserva mínima del TRLSR, so pena de resultar nulos de pleno derecho.
¿Quién dijo que el TRLSR no nos afectaba (a los urbanistas) porque no era de aplicación directa a los planes y su ejecución?
Es evidente que poco a poco, sentencia a sentencia, el castillo de naipes va cayendo y, a pesar de los movimientos inmovilistas, vamos hacia la eclosión práctica del nuevo modelo del Desarrollo Urbano Sostenible e Integrado que establece el TRLSR.
Por cierto, ya que estamos ¿Qué diferencia hay entre la aplicación directa de la reserva de VPP del TRLSR 20.1.b y la exigencia del estudio o justificación de la aplicación de la perspectiva de género del TRLSR 20.1.c para alcanzar criterios jurisprudenciales distintos? Ver las SSTS 4087/2018, 927/2020 y 3319/2020.
Como podría decir Frank Underwood en The House of Cards:
“Give and Take. Welcome to the Salesas Palace”
Buenos días.
ResponderEliminarGracias por tu aportación, Álvaro, siempre tan certera.
Sobre el cambio -que dices no ha hecho el TS- sobre la exigencia de "viabilidad económica" frente a la "sostenibilidad económica", comentar que son dos caras de la misma moneda. El TS no modificará la exigencia de viabilidad (se entiende para las cuentas privadas), y seguro incorporará la exigencia de sostenibilidad (se entiende para las cuentas públicas), porque no puede existir "sostenibilidad" (así, en general para la sociedad) en ninguna transformación urbanística si a los perdedores no se les puede compensar (ppio de Kaldor-Hicks).
Otra cosa es, como siempre, quienes son los "perdedores" porque en el tema de medioambiente, o ganamos todos o perdemos todos.
En éste punto todas las transformaciones urbanísticas deberían introducir un apartado específico dedicado a las "externalidades" generadas por la transformación, ya sean positivas o negativas.