Curso sobre la actuación de regeneración urbana [8]: Los contenidos del instrumento

Tal y como hemos señalado en los anteriores post de este curso, la L3R tuvo una forma muy peculiar, aunque si acorde con la LS07, de regular las actuaciones sobre el medio urbano y su incorporación a nuestro ordenamiento jurídico.

En vez de hablar de planes, habla de instrumentos o disposiciones reglamentarias (L3R 9.2, 10.1, 10.3, 18.1.b y DA1 entre otras), quizás huyendo del debate competencial, pero estableciendo con nitidez el cambio de paradigma normativo. Así, al margen de las reglas básicas para la ordenación y ejecución de las actuaciones (L3R 10, que se corresponde al TRSLR 24 en su mayor parte), de la concreción de los efectos (L3R 12, que se corresponde al TRSLR 14.d y 42.3) y de las formas de ejecución (L3R 13, que se corresponde al L3R 11, 9.3 y 43.2) no se establecen los contenidos documentales que deben reunir los instrumentos que habiliten las aMU, salvo en el L3R 11 (actualmente TRLSR 22.5) que describía íntegramente la Memoria de Viabilidad económica.

La dicción original de la citada Memoria de Viabilidad económica proyectaba diversos análisis, que cuando menos trascendían de los conceptos u análisis habituales en los Estudios de Viabilidad Económica de los planes. Así, los “planes” que incluyeran una aMU debían incluir los siguientes elementos:

Artículo 11. Memoria de viabilidad económica.

La ordenación y ejecución de las actuaciones referidas en el artículo anterior requerirá la realización, con carácter previo, de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación y contendrá, al menos, los siguientes elementos:

a) Un estudio comparado de los parámetros urbanísticos existentes y, en su caso, de los propuestos, con identificación de las determinaciones urbanísticas básicas referidas a edificabilidad, usos y tipologías edificatorias y redes públicas que habría que modificar. La memoria analizará, en concreto, las modificaciones sobre incremento de edificabilidad o densidad, o introducción de nuevos usos, así como la posible utilización del suelo, vuelo y subsuelo de forma diferenciada, para lograr un mayor acercamiento al equilibrio económico, a la rentabilidad de la operación y a la no superación de los límites del deber legal de conservación.

b) Las determinaciones económicas básicas relativas a los valores de repercusión de cada uso urbanístico propuesto, estimación del importe de la inversión, incluyendo, tanto las ayudas públicas, directas e indirectas, como las indemnizaciones correspondientes, así como la identificación del sujeto o sujetos responsables del deber de costear las redes públicas.

c) El análisis de la inversión que pueda atraer la actuación y la justificación de que la misma es capaz de generar ingresos suficientes para financiar la mayor parte del coste de la transformación física propuesta, garantizando el menor impacto posible en el patrimonio personal de los particulares, medido en cualquier caso, dentro de los límites del deber legal de conservación.

El análisis referido en el párrafo anterior hará constar, en su caso, la posible participación de empresas de rehabilitación o prestadoras de servicios energéticos, de abastecimiento de agua, o de telecomunicaciones, cuando asuman el compromiso de integrarse en la gestión, mediante la financiación de parte de la misma, o de la red de infraestructuras que les competa, así como la financiación de la operación por medio de ahorros amortizables en el tiempo.

d) El horizonte temporal que, en su caso, sea preciso para garantizar la amortización de las inversiones y la financiación de la operación.

e) La evaluación de la capacidad pública necesaria para asegurar la financiación y el mantenimiento de las redes públicas que deban ser financiadas por la Administración, así como su impacto en las correspondientes Haciendas Públicas. 

Como se puede observar, además del análisis en términos de rentabilidad y de ajuste a los límites del deber de conservación afecto a la actuación, la MEaMU debía incluir un análisis de TODOS los recursos económicos existentes y generables en la actuación, de los valores residuales del suelo, de las ayudas que serán de la actuación y de las posibles aportaciones de las empresas suministradoras (indicativo de que se afecta a la redes), así como el análisis de la amortización de las inversiones y de la financiación pública en su caso, que se vincula con los impactos sobre las Haciendas Públicas del Informe de Sostenibilidad Económica (Sin embargo y de manera sorprendente (puesto que los contenidos son del todo genéricos) este desglose de los contenidos de la MEaMU descritos en el L3R 11 fue considerado por el Tribunal Constitucional en la STC 143/2017 como excesivamente detallado y limitante, agotando la capacidad legislativa de las comunidades autónomas (FJ 17), puesto que el propio tribunal reconoció que se estaba regulando la materia urbanística, que aunque siendo constitucional debía respetar el margen de desarrollo de las comunidades autónomas. Por tanto, el Tribunal Constitucional no cuestionó la idoneidad del instrumento, su finalidad y definición, únicamente anuló su contenido técnico (letras a-e del L3R 11), si se quiere expresar así, por lo que serían las distintas Comunidades Autónomas quienes deberían recoger y ampliar el detalle de lo anulado por el TC para armonizar su regulación con la regulación básica subsistente.

No obstante y en nuestro caso, y nuevamente con el antecedente de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración del Estado-Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, la Ley de Vivienda recogió (cubriendo los efectos anulatorios de la STC 143/2017), de manera coherente con la L3R primero y el TRLSR después, los contenidos mínimos que debe disponer el instrumento urbanístico que defina una aMU-RRi/ARU, que son los que se describen en el LVIV 43.4:

4. El acuerdo administrativo mediante el cual se delimiten los ámbitos de actuación conjunta, que podrán tener carácter continuo o discontinuo, o se identifiquen las actuaciones que deban ejecutarse de manera aislada, garantizándose en todo caso el trámite de información al público y las notificaciones requeridas por la legislación aplicable, contendrá, como mínimo, la delimitación espacial que corresponda, acompañada de los siguientes extremos:

a) Justificación de los fines e intereses públicos que persigue, así como de la necesidad y conveniencia de la propuesta de intervención.

b) Identificación de todos los inmuebles incluidos en el ámbito espacial de aplicación, incluyendo su referencia catastral y su certificación catastral descriptiva y gráfica, así como de sus propietarios y ocupantes legales.

c) Memoria que justifique la idoneidad técnica y viabilidad económica de la intervención, teniendo en cuenta la proporción de las cargas respecto a los beneficios obtenidos para los propietarios incluidos en el ámbito de actuación.

d) Avance de la equidistribución entre todos los afectados de los costes derivados de la ejecución de la actuación y de los beneficios imputables a esta, incluyendo entre ellos las ayudas públicas y todos los que permitan generar algún tipo de ingreso vinculado a la operación. La equidistribución tomará como base las cuotas de participación que correspondan a cada uno de los propietarios, así como la participación que, en su caso, corresponda, de conformidad con el acuerdo al que se haya llegado, a las empresas, entidades o sociedades que vayan a intervenir en la operación como retribución por su intervención.

e) Avance del plan de realojo temporal y definitivo, y de retorno a que dé lugar, en su caso.

f) Descripción de las actuaciones a realizar, forma de gestión elegida para la actuación y proyectos en su caso necesarios para la ejecución de las obras, de conformidad con la legislación de ordenación territorial y urbanística y calendario de aquellas.

Sin perjuicio de los contenidos concretos de carácter justificativo (a) y descriptivo (b), interesa resaltar la incorporación al documento de planeamiento de cuatro elementos que suponen la superación de la diferenciación de dos mundos que en nuestra materia urbanística permanecían conceptualmente (que no en la realidad) separados, el planeamiento y la ejecución/gestión del planeamiento:

• La MEaMU (c)
• El avance de equidistribución (d)
• El plan de realojos y retornos (e)
• Sistemas de actuación/gestión a aplicar (f)

Como se puede ver la forma de trabajar y los contenidos a desarrollar superan la concepción de diseño urbano físico y de verificación de cumplimiento de estándares que en no pocas ocasiones hemos adoptado en el planeamiento y ahora nos exige incorporar todas las determinaciones y variables con repercusión económica de las actuaciones, para que ambas esferas dejen de estar separadas, por cuanto que, como veremos, a la aprobación del instrumento que albergue una aMU-RRi/ARU se permite activar directamente la actuación  (LVIV 42.2 y 46.1).

En el siguiente post analizaremos precisamente los mecanismos de gestión en las aMU-RRI/ARU.

POSTS DE LA SERIE SOBRE LA ACTUACIÓN DE REGENERACIÓN URBANA:

(1): La actuación y las denominaciones

(2): El objeto

(3): El encaje jurídico

(4): La obligatoriedad de participación

(5): La ordenación

(6): La delimitación

(7): La memoria de viabilidad económica aMU

(8): Los contenidos del instrumento

(9): La gestión

(10): La distribución de costes y beneficios

(11): El deber de conservación

(12): La revalorización

(13): Las ayudas

(14): El realojo

(15): Lo integrado

(16): El cambio de modelo

(17): Lo que no es una actuación de regeneración

(18): Conclusiones y epílogo