Curso sobre la actuación de regeneración urbana [5]: La ordenación

Tras las fiestas y los destellos del DEU y del RDL 36/2020, volvemos a la regeneración.

Inicialmente, a la hora de articular un modelo para definir la ordenación en el seno de las aMU, la L3R optó por un modelo flexible, como constatación de que los modelos reglados de diseño son de imposible aplicación para TODOS los tejidos urbanos, tal y como se ha podido constatar innumerables veces cuando hemos tenido que aplicar el Decreto de Estándares Urbanísticos.

Si bien es cierto que la L3R construyó a partir de las determinaciones clásicas un modelo intencionalmente flexible, fruto de un modelo legislativo intencionadamente ambiguo que permitía actuaciones aisladas (de rehabilitación) y conjuntas (de regeneración y renovación) tal y como describía el L3R 10.1 (después TRLSR 24.1):

Artículo 10. Reglas básicas para la ordenación y ejecución de las actuaciones.

1. Las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas que impliquen la necesidad de alterar la ordenación urbanística vigente, observarán los trámites procedimentales requeridos por la legislación aplicable para realizar la correspondiente modificación. No obstante, tal legislación podrá prever que determinados programas u otros instrumentos de ordenación se aprueben de forma simultánea a aquella modificación, o independientemente de ella, por los procedimientos de aprobación de las normas reglamentarias, con los mismos efectos que tendrían los propios planes de ordenación urbanística. En cualquier caso, incorporarán el informe o memoria de sostenibilidad económica que regula el artículo siguiente. Las actuaciones que no requieran la alteración de la ordenación urbanística vigente, precisarán la delimitación y aprobación de un ámbito de actuación conjunta, que podrá ser continuo o discontinuo, o la identificación de la actuación aislada que corresponda, a propuesta de los sujetos mencionados en el artículo anterior, y a elección del Ayuntamiento.

Y al igual que en las actuaciones clásicas en suelo urbano (LvSU 144.4), habilitó a que las delimitaciones de las aMU pudieran ser tanto continuas como discontinuas. La experiencia ha demostrado que esta flexibilidad resulta singularmente necesaria tanto en procesos de redensificación como de esponjamiento o cuando es preciso trasladar viviendas o actividades a localizaciones lo más próximas posibles (L3R 14.5, ahora TRLRS 19.5) para así poder recualificar los ámbitos, sacrificando el derecho de unos pocos en beneficio global del conjunto. Resulta evidente que si el objetivo es superar los déficits urbanos, pero sin alterar su idiosincrasia y tratando de preservar el máximo tejido posible, los modelos de diseño reglamentistas pueden ser un auténtico obstáculo, por lo que la L3R optó por no caer en ese error.

Otra de las determinaciones que introdujo la L3R y que denotan esa necesidad de flexibilidad vino de la mano de posibilidad de exonerar tanto de la cesión de dotaciones como de la edificabilidad descritas en el TRLSR 18.1.a y b (con carácter excepcional y siempre que se justifique adecuadamente que no cabe ninguna otra solución técnica o económicamente viable, cosa que no es difícil en las aMU) en zonas con un alto grado de degradación e inexistencia material de suelos disponibles en su entorno inmediato (TRLS13 16.4 actual TRLSR 18.4). Con esta determinación claramente urbanística, pero que ha pasado el corte constitucional, se constata la posibilidad de superar las rígidas determinaciones reglamentarias siempre que se adopte este tipo de actuaciones.

Adicionalmente y cara a dotar todavía de una mayor flexibilidad, incluso se habilitó la posibilidad de ocupar superficies públicas para garantizar la accesibilidad universal (edificatoria y urbana) y al igual que en el caso de las mejoras en materia de eficiencia energética se habilitó la posibilidad de eximir del cumplimiento de las determinaciones urbanísticas habituales de ordenación (que las superficies no computen a efectos del volumen edificable, ni de distancias mínimas a linderos, a otras edificaciones o a la vía pública o alineaciones impuestas) L3R 10.3 y 10.4 (actuales TRLSR 24.4 y 24.5).

No obstante, es importante indicar que este modo de ordenación no permite eludir la necesaria motivación, sino todo lo contrario. Exige la necesidad de realizar un análisis profundo de las problemáticas existentes y subyacentes y con las soluciones propuestas, realizar un trabajo de justificación y motivación reforzado, tal y como señalaba el FJ7 de la STS 598/2020 para las aMU-RRi. Esto es así porque con este tipo de actuaciones se van a poder exigir nuevos deberes de acuerdo con el objeto de las mismas, debiéndose recordar que, en el caso de las de carácter integrado, también se imputarían los costes de las medidas sociales, económicas y medioambientales, que hacen que el concepto de ordenación se vea superado con respecto a su mera condición física (edificios y urbanización) y permitirá atacar otras posibles causas de la degradación urbana en el sentido pleno del concepto.

A pesar de este criterio de flexibilidad en la ordenación de las aMU definidas en la L3R, la Generalitat de Cataluña consideró que esa definición suponía una invasión competencial en materia de urbanismo e impugnó la L3R ante el Tribunal Constitucional, lo que dio pie a la STC 143/2017 por la cual se declaró la inconstitucionalidad de, entre otros, los arts. 10.1.2º y 10.2 L3R, por invasión competencial (FJ 16), al considerarlo que eran determinaciones urbanísticas.

Sin embargo, nuestra LVIV, con el antecedente del acuerdo de la Comisión Bilateral (BOE 8/04/2014), reprodujo en el STC 143/2017,

4. El acuerdo administrativo mediante el cual se delimiten los ámbitos de actuación conjunta, que podrán tener carácter continuo o discontinuo, o se identifiquen las actuaciones que deban ejecutarse de manera aislada, garantizándose en todo caso el trámite de información al público y las notificaciones requeridas por la legislación aplicable, contendrá, como mínimo, la delimitación espacial que corresponda, acompañada de los siguientes extremos:

con lo que el eventual vacío legal queda cubierto y se habilita el criterio de flexibilidad sin que exista óbice competencial. Por tanto, en actuaciones sin modificación de la ordenación (pero en las que se quiera aplicar el régimen de las actuaciones sobre el medio urbano) bastará con la delimitación y aprobación, en el caso de las conjuntas, o con la simple identificación y autorización en el caso de las aisladas, siempre a elección del Ayuntamiento (LVIV 43.1).

Sin embargo, en el caso de las aMU requieran la modificación de la ordenación vigente, se establece la posibilidad de que se aplique lo definido por la legislación urbanística para la tramitación de los instrumentos de planeamiento o que con rango de ley se articulen instrumentos de aprobación simultánea o independiente con los mismos efectos que los planes urbanísticos. En síntesis, se habilita articular planes independientes y más ágiles que incluso puedan sobrepasar las determinaciones estructurantes y estructurales de los planes generales. En todo caso, las actuaciones con modificación de la ordenación, los citados instrumentos incorporarán la memoria de viabilidad económica aMU (TRLSR 22.5) y en todo caso, los instrumentos que delimiten una aMU-RRi/ARU deberán incluir (LVIV 43.4):

• Justificación de los fines e intereses públicos que persigue, así como de la necesidad y conveniencia de la propuesta de intervención.


• Identificación de todos los inmuebles incluidos en el ámbito espacial de aplicación, incluyendo su referencia catastral y su certificación catastral descriptiva y gráfica, así como de sus propietarios y ocupantes legales.


• Memoria que justifique la idoneidad técnica y viabilidad económica de la intervención, teniendo en cuenta la proporción de las cargas respecto a los beneficios obtenidos para los propietarios incluidos en el ámbito de actuación.


• Avance de la equidistribución entre todos los afectados de los costes derivados de la ejecución de la actuación y de los beneficios imputables a esta, incluyendo entre ellos las ayudas públicas y todos los que permitan generar algún tipo de ingreso vinculado a la operación. La equidistribución tomará como base las cuotas de participación que correspondan a cada uno de los propietarios, así como la participación que, en su caso, corresponda, de conformidad con el acuerdo al que se haya llegado, a las empresas, entidades o sociedades que vayan a intervenir en la operación como retribución por su intervención.


• Avance del plan de realojo temporal y definitivo, y de retorno a que dé lugar, en su caso.


• Descripción de las actuaciones a realizar, forma de gestión elegida para la actuación y proyectos en su caso necesarios para la ejecución de las obras, de conformidad con la legislación de ordenación territorial y urbanística y calendario de aquellas.

En síntesis, con las aMU-RRi/ARU disponemos de un instrumento que permite superar las rigideces de los reglamentos urbanísticos, porque la intervención sobre el medio urbano a los efectos de su preservación requiere de una flexibilidad de ordenación y un modo de trabajar distinto para poder superar las barreras inútiles que nos impiden abordar los problemas urbanos que nos acechan.

En el siguiente post analizaremos propiamente la delimitación de las aMU-RRI/ARU.

POSTS DE LA SERIE SOBRE LA ACTUACIÓN DE REGENERACIÓN URBANA:

(1): La actuación y las denominaciones

(2): El objeto

(3): El encaje jurídico

(4): La obligatoriedad de participación

(5): La ordenación

(6): La delimitación

(7): La memoria de viabilidad económica aMU

(8): Los contenidos del instrumento

(9): La gestión

(10): La distribución de costes y beneficios

(11): El deber de conservación

(12): La revalorización

(13): Las ayudas

(14): El realojo

(15): Lo integrado

(16): El cambio de modelo

(17): Lo que no es una actuación de regeneración

(18): Conclusiones y epílogo