[TRLSR] ¿El propietario tiene el deber de ejecutar el planeamiento?

Tras la promulgación del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSR), ¿tienen los propietarios el deber de ejecutar las actuaciones previstas en el planeamiento urbanístico o, por el contrario, tienen derecho a decidir separarse de la actuación?

decisiones

El texto refundido tenía la misión de sistematizar las leyes refundidas mejorando la seguridad jurídica y facilitando la actuación de los operadores. Veamos como ha quedado la cuestión trascendental, además de nuclear, de si la participación en las actuaciones es obligatoria o potestativa para los propietarios de suelo.

 Rural+Nueva UrbanizaciónActuación Medio UrbanoActuación de Reforma o Renovación
Derecho a la iniciativaSegún Ley autonómica (art. 8.1.1º)SI (art. 8.1.2º)Según Ley autonómica (art. 8.1.1º)
Derecho a participarSegún Ley autonómica (art. 9.2)Según decisión ad hoc (arts. 9.1, 9.3 y 9.4)Según Ley autonómica (art. 9.2)
Derecho a la equidistribuciónSI (art. 13.2.c.1º)Siempre que sea posible (art. 9.6)SI (art. 14.c)
Derecho a no participarSI (art. 13.2.c.2º)NO (art. 17.2)
Deber de participarSI, como carga real (art. 16.3)SI (art. 17.2)

O nosotros estamos un poco obtusos o el redactor del texto refundido se levantó con el pie izquierdo.

Esta situación se complica un poco más cuando la legislación urbanística, como es el caso del art. 25.1.b LvSU, tira por la calle del medio y establece los clásicos deberes del propietario del suelo de participar en la reparcelación, ceder los suelos dotacionales y costear la urbanización, es decir, establece la participación obligatoria, impone al propietario el deber de ejecutar el plan a su costa.

Los cambios normativos y el BAU

Antes de entrar en la cuestión, conviene llamar tu atención, querido lector, por si estuvieras aquejado de ese mal tan frecuente que es la resistencia al cambio normativo y que resume el conjuro «si esto no se ha hecho nunca así», que lleva a que nos comportemos como si el boletín oficial estuviera destinado solo a los jueces, especialmente los magistrados del Tribunal Supremo, y como si las leyes solo adquirieran vigencia después de que el Tribunal Supremo haya comenzado a aplicarlas.

Es lo que los anglosajones llaman el Business as usual (BAU), que lleva a hacer las cosas como se han hecho toda la vida con independencia de que hayan cambiado las circunstancias o no, incluso si esas circunstancias son la propia ley publicada en el BOE. Esta enfermedad prolifera entre los funcionarios y, como la Administración juega un papel preponderante en el urbanismo, todos los profesionales que se relacionan con la administración que, por contagio, de una u otra manera, sufren de BAU.

Lo que ha ocurrido toda la vida es que los propietarios debían ejecutar los planes aprobados por la administración, son los arts. 83.3 y 83.4 TRLS76  que imponían a los propietarios de suelo Urbano y Urbanizable, respectivamente, los deberes de ceder viales, parques, jardines… y costear su urbanización.

Es frecuente que el «toda la vida» y el «siempre» del BAU sean un corto periodo de tiempo y que las prácticas concretas vayan mutando. En el caso que examinamos del deber de los propietarios de ejecutar los planes responde a una excepcionalidad, tanto histórica como en el derecho comparado, pero se ha instalado en nuestro inconsciente como lo normal, como el “sentido común”.

En 2007, la legislación básica del estado puso fin a la excepcionalidad histórica y comparada que consideramos normal, al declarar que la acción urbanística es pública, que la participación de los particulares en la transformación urbanística no sería en virtud de la propiedad del suelo sino de la libertad de empresa y que la actuación privada solo cabe cuando la administración no deba intervenir y, ademas, no vaya a hacerlo (LS07 6.a). Sin embargo, hemos seguido actuando como si el cambio de modelo urbanístico no se hubiera producido, precisamente porque sabemos cómo se hacen las cosas, por el BAU, a pesar de que el art. 8 LS07 calificó desde su título la participación como una facultad (lo contrario del deber, por cuanto que la facultad se ejerce o no) y a pesar de la dicción tajante del art. 8.1.c.2º LS07, que estableció las condiciones mínimas para el ejercicio del derecho a decidir en cuanto a información requerida y plazo de ejercicio.

Este derecho de los propietarios a decidir si, cuando fuera posible la actuación privada, asumen la tarea de transformar el suelo o se quedan al margen de la misma, es consustancial al nuevo modelo urbanístico y constituye, en nuestra opinión, una de las claves del sistema.

Las piezas angulares del nuevo modelo permanecen inalteradas. En 2013, la LS07TRLS08 sufrió una importante revisión pero estos criterios no resultaron alterados, salvo en un aspecto muy lateral puesto que donde el texto anterior establecía el carácter básico de la acción pública urbanística, tras la modificación de 2013 las comunidades autónomas podrían optar por un modelo de urbanismo privado (sin perjuicio de las vicisitudes del art. 8.1.c.2º LS07 en la nueva sistemática que ya analizamos en un post anterior).

El suelo Rural en que se prevean actuaciones de Nueva Urbanización

El art. 13.2.c.2º TRLSR establece de forma rotunda las condiciones de ejercicio del derecho a decidir por parte del propietario, con lo que parece claro que, conforme a la legislación básica, el propietario de suelo Rural afectado por una actuación de Nueva Urbanización (TRLSR 7.1.a.1) tiene derecho a apartarse de la actuación.

Resulta llamativa la coexistencia de este derecho a separarse de la actuación con la declaración del art. 16.3 TRLSR: “Cuando el suelo en situación rural esté sometido al régimen de una actuación de transformación urbanística, el propietario deberá asumir, como carga real, la participación en los deberes legales de la promoción de la actuación“. Entendemos que la clave que permite cohonestar ambos preceptos es la expresión “como carga real“, por cuanto permite interpretar que el suelo queda vinculado por la actuación aunque el propietario decida quedarse al margen.

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El genial Quino ya trató este problema.

La existencia del derecho a decidir del propietario de suelo Rural afectado por una Nueva Urbanización esta corroborada por el art. 40.1 TRLSR.

Suelo Urbanizado en que se delimite Actuación sobre el Medio Urbano

El art. 17.2 TRLSR establece la obligación del propietario de participar en la Actuación sobre el Medio Urbano (TRLSR 2.1), con lo que la ejecución del plan resulta obligatoria en las dos modalidades de actuación sobre el Medio Urbano: las actuaciones de Regeneración y Renovación Urbanas y las de Rehabilitación Edificatoria.

Esta excepción al modelo proviene de la legislación sobre economía sostenible, en concreto el art. 18.2 RDL.8-11, luego incorporado a la L3R.

Resto del suelo Urbanizado sujeto a Actuación de Edificatoria 

Nos referimos al suelo que no este incluido en la delimitación de una Actuación sobre el Medio Urbano y que este sujeto a Actuación Edificatoria (TRLSR 7.2).

El art. 17.1 TRLSR establece el deber de completar la urbanización y de edificar en el plazo que establezca la legislación urbanística, deber consecuencia del carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria (TRLSR 11.1).

Este apartado 1 del art. 17 TRLSR concluye con la condición “cuando así se prevea por la ordenación urbanística y en las condiciones por ella establecidas” que podría posibilitar que cada comunidad autónoma lo regule con total libertad: desde mantener el modelo del antiguo art. 58.1.2 TRLS76 (“Las nuevas construcciones se ajustarán a la ordenación aprobada” y la subsistencia tolerada de las preexistente, el fuera de ordenación) hasta el régimen de la obligación de adaptación al plan.

La redacción claramente apunta el inciso final transcrito (“cuando así se prevea…“) se predica de los dos deberes proclamados en el apartado (completar la urbanización y edificar). En otro caso, el apartado hubiera tenido otra redacción (hay múltiples posibilidades como p. ej.: “En el suelo en situación de urbanizado, el deber de uso supone los deberes de completar la urbanización de los terrenos con los requisitos y condiciones establecidos para su edificación y, cuando así se prevea por la ordenación urbanística y en las condiciones por ella establecidas, el deber de edificar en los plazos establecidos en la normativa aplicable“).

En la normativa objeto de la refundición este inciso final se predicaba solo del deber de edificar (TRLS13 9.6), por lo que, con este hábil truco de crupier, el gobierno refundidor ha vaciado de carácter básico el deber del TRLS13 9.5 (“En el suelo en situación de urbanizado, el deber de uso supone el de completar la urbanización de los terrenos con los requisitos y condiciones establecidos para su edificación.“) con un efecto derogatorio (derogación por cuanto tiene la misma eficacia que si se hubiera omitido el pasaje, el viejo chiste de – ¿a qué hora volverás? – Cuando me de la gana. – Bueno, pues ni un minuto más), surgiendo la duda de si la función refundida puede tener este alcance tan drástico.

Resto del suelo Urbanizado sujeto a Actuación de Dotación

Nos referimos al suelo que no este incluido en la delimitación de una Actuación sobre el Medio Urbano y que este sujeto a Actuación de Dotación (TRLSR 7.1.b).

El carácter genérico del art. 17.1 TRLSR permite incluir dentro de su ámbito de aplicación a las Actuaciones de Dotación, al menos cuando se trate de actuaciones continuas en que la parcela edificable y las dotaciones adscritas formen una unidad. En el caso de Actuaciones de Dotación discontinuas, la expresión “completar” podría excluir la urbanización y cesión de la nueva dotación distante; sin embargo, el deber de edificar en plazo si comprendería el de cumplimentar todas las condiciones, incluido el de ceder el suelo dotacional vinculado a la actuación. No obstante, hubiera sido de agradecer una redacción que requiriera menos cábalas.

Resto del suelo Urbanizado sujeto a Actuación de Reforma o Renovación

Nos referimos al suelo que no este incluido en la delimitación de una Actuación sobre el Medio Urbano y que este sujeto a Actuación de Reforma o Renovación (TRLSR 7.1.a.2).

El TRLSR arrastra la confusión que generó la modificación del TRLS08 operada por la L3R y que ya comentamos en su día.

El art. 8.1.c.2º LS07 se refería a las actuaciones de urbanización (es decir, tanto las de Reforma o Renovación como la de Nueva Urbanización). Con la nueva sistemática, este apartado tan solo se incluye en el suelo Rural (TRLSR 13.2.c.2º) no reproduciéndose para el suelo Urbanizado.

Opinamos que a pesar de esta omisión en suelo urbanizado sujeto a actuación de Reforma o Renovación la participación también es potestativa por dos razones:

  1. Porque el art. 14 TRLSR (en cuyo apartado c, se recoge la participación en las actuaciones) utiliza la expresiva calificación de “facultad” en su título.
  2. Porque el art. 17.2 TRLSR establece la participación obligatoria de forma expresa para las Actuaciones sobre el Medio Urbano, esta mención expresa para un tipo de actuación excluiría a las actuaciones de Reforma o Renovación y porque, en caso de que en suelo Urbanizado la participación fuera obligatoria, la declaración para las actuaciones sobre el Medio Urbano sería redundante y superflua.

Sin embargo, el art. 40.1 TRLSR (sobre valoración en equidistribución) se refiere al ejercicio de la facultad de participar tan solo para el suelo Rural, lo que permitiría poner en cuestión la conclusión anterior.

De nuevo se evidencia que no basta con la intención para conseguir un buen resultado, la sistematización ha fallado en este aspecto, dejando tantas dudas como suscitó el TRLS08 resultante de la modificación de 2013 o, incluso, más.

Este post ya es demasiado largo y prolijo. En próximos posts analizaremos tanto la relevancia de la regulación autonómica que impone el deber de ejecutar el plan, lo que hemos llamado la participación obligatoria (Participación potestativa para el propietario: TRLSR y ley urbanística discordantes) como los efectos tanto del deber de ejecutar como del ejercicio de la facultad en el sentido de no participar (Participación o no: Consecuencias económicas).

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Natxo Tejerina

Licenciado en Derecho (Deusto, 1979). Abogado (Bilbao, 1980-1991). Funcionario en diversos ayuntamientos desde 1991, actualmente en Urbanismo del Ayuntamiento de Barakaldo en periodo sabático. Profesor en los cursos de urbanismo del IVAP.

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