El Tribunal Constitucional impide la adscripción de Sistemas Generales en el País Vasco

Por Natxo Tejerina 08/07/2014 Derechos y Deberes: Urbanizable y No Consolidado por la urbanización, Normativa No hay comentarios

El Tribunal Constitucional (St. 94/2014, de 12 de junio, BOE 04/07/2014) ha anulado el precepto que posibilita la adscripción de Sistemas Generales, por lo que únicamente podrán obtenerse con cargo a las actuaciones Integradas los Sistemas Generales Incluídos. Así mismo, matiza el alcance de la obligación de costear su ejecución.

La anulación
Las razones de la anulación
La anulación y la legislación del estado actualmente vigente
Incoherencia de la Sentencia
Un error de bulto
Los efectos
¿Y ahora qué?

1. La anulación

La Sentencia (STC) anula la expresión «o adscripción» del art. 138.2 LvSU que pasa a tener la siguiente redacción:

Art. 138.2 LvSU: La obtención gratuita del suelo y los derechos necesarios para las dotaciones públicas de las redes de sistemas generales y, en su caso, la financiación de su ejecución se podrán realizar mediante su inclusión ~~o adscripción~~ a actuaciones integradas.

Así mismo, la posibilidad de imputar los costes de su ejecución, no se predica de todos los Sistemas Generales Incluídos en la actuación Integrada, sino que está condicionada a que su ejecución sea necesaria para el desarrollo del ámbito, en coherencia con lo señalado en el art. 53.1.f LvSU («resulten funcionalmente necesarios para el desarrollo de uno o varios ámbitos de ordenación concretos»).

La anulación también puede afectar al art. 5.3 DEU.

2. Las razones de la anulación

El Tribunal Constitucional (TC) resume las determinaciones de la Ley 6/1998 de Régimen de Suelo y Valoraciones (LS98) indicando que, en cuanto a la obtención y ejecución de los Sistemas Generales, esta ley diferencia el régimen del suelo Urbanizable del régimen del suelo Urbano No Consolidado.

A estos efectos, puede distinguirse entre Sistemas Generales próximos y remotos (términos no usados expresamente por la Sentencia). Son próximos aquellos contiguos a los Sectores, destinados a integrarse en la ciudad, por lo que procedería su clasificación como suelo Urbanizable y respecto de los cuales cabe la técnica de la Inclusión; serían remotos aquellos distantes que no se integrarán en la ciudad (por ejemplo, un gran parque urbano), para los que se reserva la técnica de la Adscripción.

Mientras en el suelo Urbanizable es posible la imputación de Sistemas Generales tanto próximos como remotos (Inclusión y Adscripción, art. 18 LS98), en el suelo Urbano No Consolidado únicamente se contempla la Inclusión (imputación de los próximos, art. 14.2 LS98) [Fundamento Jurídico 3º de la Sentencia, F.J. 3].

En cuanto a los costes de ejecución «en el suelo urbano no consolidado… el deber de costear y en su caso ejecutar la urbanización… comprende la completa urbanización del ámbito de suelo urbano no consolidado delimitado por el planeamiento… [pero no] la obligación de realizar la conexión y refuerzo o ampliación de los sistemas generales ya existentes —vías de comunicación, depuración etc— que, por el contrario, deben ser costeados por los propietarios de los terrenos urbanizables que se van a incorporar a ella [la ciudad]» [F.J. 3].

La STC analiza y concluye que este régimen de derechos y deberes se ha establecido legítimamente por el Estado como condiciones básicas que garantizan la igualdad (art. 149.1.1ª CE) [F.J. 4].

Por último, la STC concluye:

Que la regulación del art. 138.2 LvSU, por cuanto admite para el suelo Urbano No Consolidado la Adscripción, vulnera el marco definido por la legislación estatal: «el art. art. 14.2 LRSV [LS98] no permite adscribir al suelo urbano no consolidado sistemas generales para el servicio del municipio, cuando de ello derive un deber de cesión de los mismos» [F.J. 6].
Respecto al costeamiento de la urbanización, «en cuanto [el art. 138.2 LvSU] no permite distinguir entre actuaciones integradas en suelo urbanizable y suelo urbano no consolidado, es contrario al art. 14.2 LRSV [LS98], pues obliga a los propietarios de suelo urbano no consolidado a soportar el coste de la urbanización de los sistemas generales adscritos» [F.J. 6].

Respecto a este segundo aspecto, el TC detecta en este punto que puede haber Sistemas Generales que a pesar de tener tal denominación no sean ajenos al ámbito: «La utilización del término sistema general para definir el alcance del deber de costear la urbanización de aquellos que resultan funcionalmente necesarios para el desarrollo de uno o varios ámbitos de ordenación concreta, no sólo es novedosa, sino aparentemente contradictoria con el concepto mismo de sistema general que, conforme a la tradicional distinción a la que se refirió la STC 164/2001, es la dotación que no da servicio al ámbito. Pero en la medida en que la ley autonómica mantiene como criterio determinante del deber de urbanización del sistema general que la urbanización resulte necesaria para ese concreto ámbito, no vulnera el límite establecido en el art. 14.2 LRSV [LS98]» [F.J. 6].

3. La anulación y la legislación del estado actualmente vigente

El LS07 superó la simplista distinción tradicional entre Sistemas Generales y Locales y por tanto, el régimen de la LvSU es totalmente compatible con el TRLS puesto que ya se admite la imputación de toda clase de dotaciones a las actuaciones de Urbanización, tanto en el original art. 16 TRLS08 como en el vigente art. 16.1 TRLS (apartados A, para la cesión de suelo, y C, para costear las obras). Por lo que hoy no existe discordancia alguna entre la legislación básica y la redacción original del art. 138.2 LvSU.

A pesar de que el TC ha establecido la doctrina ius superveniens, por la que el juicio de constitucionalidad debe contrastar la norma autonómica enjuiciada con la norma estatal vigente, huyendo de comparaciones con normas que ya no estuvieran vigentes, cuando no se trate de un Recurso de Inconstitucionalidad sino de una Cuestión de Inconstitucionalidad Promovida por Jueces y Tribunales (art. 29 LOTC), como en este caso, no se aplica tal doctrina y el precepto autonómico cuestionado se contrasta con la norma estatal aplicable al pleito que motiva la cuestión. Por esta razón, se anula el art. 138.2 LvSU por su incompatibilidad con una norma derogada y a pesar de que actualmente ya no exista ninguna incompatibilidad.

4. Incoherencia de la Sentencia del Tribunal Constitucional

La STC recoge expresamente que en suelo Urbanizable es posible la Adscripción de Sistemas Generales (tal como contempla el art. 18.2 LS98) y niega esta posibilidad en suelo Urbano No Consolidado, pero al suprimir del art. 138.2 LvSU la expresión «o adscripción» la impide tanto para el suelo No Consolidado como para el Urbanizable, en el que no existía ningún vicio de inconstitucionalidad.

La STC reprocha al legislador vasco que el art. 138.2 LvSU «no permite distinguir entre… suelo urbanizable y suelo urbano no consolidado», pero comete la misma incorrección, suprimiendo la adscripción para ambas clases de suelo. Cuesta creer que el error del Tribunal Constitucional sea voluntario, pero más cuesta creer que se trate de una inconsciencia. Esperemos que los Jueces y Tribunales interpreten la nueva redacción del artículo parcialmente anulado de acuerdo con la motivación de la Sentencia que ha dado lugar a ella.

5. Error de bulto del Tribunal Constitucional

Vaya por delante que la ponente de la Sentencia, Encarnación Roca, es una reputada profesional, cuya trayectoria en la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo he seguido y que me merece la mejor consideración.

Parece que al examinar el segundo motivo de inconstitucionalidad planteado (elrelativo a la obligación de costear la ejecución de sistemas generales), el TC se da cuenta de que la LvSU obliga a identificar como Sistema General las dotaciones que sirvan a más de un ámbito de ordenación aunque no estén al servicio de todo el municipio, («la utilización del término sistema general… no sólo es novedosa, sino aparentemente contradictoria con el concepto… tradicional» [F.J. 6]) lo que lleva al TC a no estimar la Cuestión de Inconstitucionalidad respecto de este segundo motivo.

Sin embargo y como si al TC le hubiera dado pereza revisar lo ya escrito, no hace extensivo este descubrimiento de un tercer tipo de dotaciones (locales, generales y las otras) en la resolución del primer motivo de inconstitucionalidad (relativo a la adscripción de dotaciones al suelo Urbano) lo hace como si existieran únicamente dos tipos de dotaciones (locales y generales) y ello a pesar de que la defensa del Ayuntamiento de San Sebastián planteó expresamente la cuestión.

La imagen representa un expansión de la ciudad hacia el otro lado del río, que en parte se desarrolla sobre un suelo que ya era Urbano (Área 1) y dos Sectores (1 y 2), estos tres ámbitos precisan la construcción de un nuevo puente con capacidad suficiente (Sistema General SG1) y generan la obligación de calificar zonas verdes a razón de 5,00 m² por habitante previsto (Sistema General SG2) que se sitúan en la ribera del río.

La concepción simplista de las dotaciones de la que parte el TC es tan rotunda como errónea (como pone de manifiesto el croquis anterior y, por otra parte, ocurre con casi todos los esquemas bivalentes, blanco y negro) y el TC no la cuestiona ni siquiera cuando en la propia resolución se cae en la cuenta de que es desacertada.

6. Efectos de la Sentencia del Tribunal Constitucional

Al TC le ha bastado para resolver la Cuestión de Inconstitucionalidad con las consideraciones que hemos resumido; sin embargo, para fijar las consecuencias del Fallo es necesario perfilar algunos aspectos al objeto de intentar un enfoque más certero.

Los que pasarais por las aulas de la EVETU antes de la LvSU tal vez recordéis que nos referíamos al carácter polisémico de la expresión Sistemas Generales (a efectos de planeamiento y a efectos de gestión o ejecución), a la perspectiva positiva y negativa del concepto de servicialidad (al servicio exclusivo de la Unidad de Ejecución [UE] o al servicio del conjunto del municipio) o los ejemplos clarificadores del Hipermercado, la Universidad privada (Sistemas Generales por antonomasia) o de la Circunvalación que a pesar de integrar la Estructura General y Organíca es imprescindible para el desarrollo de ciertos ámbitos y tiene secciones variables en función de las intensidades de las zonas que se sirven de ella (servicialidades específicas). A partir de la LvSU dejó de ser necesario que en clase cogiéramos tanta carrerilla, pero para lo que ahora nos ocupa si es necesario precisar:

El concepto legal de Sistema General: en este punto conviene poner el acento en el aspecto instrumental a cuya luz es Sistema General aquella dotación que la ordenación estructural debe definir por no poder confiar su definición a la ordenación pormenorizada; el requisito es que de servicio a más de un ámbito de ordenación (nada que ver con el conjunto del municipio) por lo que su naturaleza depende, fundamentalmente, de la estrategia de delimitación de ámbitos: a ámbitos más pequeños será sistema general un mayor número de dotaciones y viceversa. Y sistema local es aquel no definido en la ordenación estructural. Si ahora estuviéramos redactando el Plan del Ensanche de Bilbao y hubiéramos definido Indautxu como Área, la plaza Campuzano o la calle Rodriguez Arias no serían Sistema General, pero si, por el contrario, cada manzana de Indautxu fuera un Área, estas dotaciones, y prácticamente todas las de la zona, serían Sistema General.
La imputación de Sistemas Generales se produce en dos fases, el PGOU o el PS (art. 53.1.f LvSU) incluye o adscribe Sistemas Generales en/a Áreas y Sectores imponiendo a los propietarios los deberes urbanísticos en el art. 25.1.b.2.a y 25.1.b.2.c LvSU y, en segundo lugar, el PAU (o el PGOU, el PS, el PP o el PEOU cuando tomen esta decisión, que podría ser modificada por el PAU, lo que aclara que su naturaleza sería la propia de este instrumento) incluye o adscribe Sistemas Generales en/a Unidades de Ejecución en el art. 147.1.h LvSU (a veces la LvSU utiliza inadecuadamente el término actuación Integrada [AI] para referirse a la UE). Con la LvSU, el PAU podría imputar a una UE, sistemas locales (definidos negativamente en la ordenación Estructural) que no le sirvan en absoluto (dotaciones al servicio exclusivo de otras UE/AI), en tal caso (y con independencia de la clasificación del suelo) no se puede exigir la ejecución (art. 138.3 LvSU). Curiosamente la STC se refiere a la parte final del proceso que es dónde se convierten los deberes genéricos de los propietarios en obligaciones, pero hay otros muchos pasajes que deberían ser retocados.
La obtención de las dotaciones no incluidas, ni adscritas a UE/AI (y que además no tengan señalado otro modo de obtención, arts. 186.2, 25.2 y 26.1.b LvSU) se deben realizar mediante expropiación, pudiendo activar el interesado la expropiación en cuanto pasen cuatro años desde la aprobación de la ordenación estructural (Expropiación Rogada, art. 186.4 LvSU). La STC no permite obtener Sistemas Generales mediante Adscripción, por lo que los propietarios de Sistemas Generales Adscritos pasan a estar en una situación compleja puesto que al ser nula la norma en que se basaba la forma de obtención podrían asimilarse a la situación de dotaciones no adscritas a UE/AI y no puede descartarse que la expropiación rogada prospere.
Las dos partes de la inclusión/adscripción y la clasificación de suelo: La imputación de dotaciones contempla dos elementos: el ámbito obligado a la cesión y la propia dotación. Con la redacción original de la LvSU podían estar obligados tanto suelos urbanizables, como suelos urbanos no consolidados, tanto por la urbanización como por incremento de edificabilidad. La dotación puede estar en toda clase de suelos: No urbanizable, Urbanizable (supuestos comentados en la STC) y No Consolidado (tanto el suelo que se reurbaniza para implantar la dotación como, incluso, suelo que no se urbanice como, por ejemplo, una casa con jardín catalogados que sean de propiedad privada y se califiquen como dotación pública, supuesto al que parece referirse el inciso final del art. 11.3.b.1.b LvSU). Puede parecer chocante que un suelo urbano en que se pretenda implantar un Sistema General se adscriba al suelo Urbanizable pero es totalmente lógico y ninguna determinación legal lo impide (p.ej., una ampliación de la depuradora a consecuencia del desarrollo de un sector si la depuradora se encontrara en suelo urbano; ahora no hemos de analizar las consecuencias para el propietario de suelo urbano adscrito a suelo urbanizable, tema interesante que ya analizaremos otro día).
Las actuaciones de Dotación tienen el deber de cesión de dotaciones que con el criterio de la STC no estarán, normalmente, al servicio de la actuación (p.ej., los locales comerciales de un edificio que tenga incremento de edificabilidad o el espacio libre más próximo, que es frecuente que no esté en las inmediaciones). Las cesión debe realizarse libre de costes de urbanización y edificación (art. 6.1.b.2 DEU). Aquí se da la peculiaridad de que aunque este deber se incluyó en la LvSU, no pudo exigirse hasta el DvMU, promulgado cuando ya estaba en vigor la LS07, con la que no se produce esta incompatibilidad.
La continuidad o discontinuidad de los ámbitos de Ordenación: Los sectores deben ser continuos (art. 67.2 LvSU) por lo que la única forma de imputar una dotación distante es la Adscripción, en cambio las Áreas no tienen esta limitación, por lo que podría suplirse la adscripción por la delimitación de un Área discontinua en la que el núcleo principal este en una subárea y en la otra(s) la(s) dotación(es) distante(s). Los que hayáis seguido el curso de la EVETU en los últimos años tal vez recordéis este croquis.

Hechas estas precisiones vayamos, ya si, con la reflexión sobre los efectos de la Sentencia que puede servir como aproximación de urgencia:

Sobre la ejecución del planeamiento
1. UE/AI en Suelo Urbano No Consolidado por la urbanización:
  1. Sistemas Generales adscritos para su cesión y, en su caso, urbanización: la UE/AI queda exonerada de los deberes de cesión y urbanización que pasan a corresponder a la administración. Tal como se apunta en el apartado C anterior, el efecto más probable es el derecho del propietario del Sistema General a la expropiación Rogada a partir de la STC siempre que hayan transcurrido cuatro años desde la aprobación de la ordenación estructural o a partir de que se complete este periodo. Así mismo, cabrá la impugnación indirecta de la delimitación de Unidades de Ejecución cuando la desadscrición genere desigualdades que excedan del 5% de la edificabilidad Media (art. 144.2 LvSU). Por último, en este supuesto se encuentran las adscripciones a que se refiere el art. 5.3 DEU.
  2. Sistemas Generales incluidos para su cesión: no afectados por la STC, sin perjuicio de que la fundamentación de ésta pueda servir para cuestionar la constitucionalidad de la inclusión de dotaciones aprovechando la posibilidad de discontinuidad de las Áreas, aunque para los recursos nuevos el juicio de compatabilidad con la legislación estatal habría que hacerlo respecto del TRLS ; en este caso también operarían la advertencia del apartado 1.A.i anterior respecto al equilibrio de la edificabilidad media (arts. 144.2 LvSU).
  3. Sistemas Generales incluidos para su urbanización: Además de lo señalado en el apartado anterior, debe justificarse que la ejecución de la urbanización es necesaria para la actuación, justificación que ya era obligatoria con anterioridad.
2. UE/AI en Suelo Urbanizable:
  1. Sistemas Generales adscritos para su cesión y, en su caso, urbanización: En caso de que se aplicara la literalidad del Fallo y no la fundamentación de la STC (epígrafe 4), tendría los mismos efectos que en el apartado 1.A.i anterior.
  2. Sistemas Generales incluidos para su cesión y, en su caso, urbanización: No afectados por la STC.
3. Actuación de dotación: Al no haberse anulado los arts. 25.2 y 144.2 LvSU y 6 DEU, en principio este deber subsiste; en el caso de que hoy se interpusiera o resolviera un recurso invocando la fundamentación de la STC no debería prosperar porque la legislación estatal vigente, tanto hoy como cuando se empezó a exigir la carga dotacional, había superado la vieja distinción entre sistema general y local.
Sobre la elaboración del PAU:
1. Áreas en Suelo Urbano: No podrán adscribirse a las Unidades de Ejecución Sistemas Generales a ningún efecto, los propietarios de los sistemas generales adscritos a estas Áreas podrán instar la expropiación Rogada corriendo a cargo de la administración los costes de obtención y de urbanización. Cuando se hayan delimitado Unidades de Ejecución que afecten tan solo a parte del Área, el PAU debería recalcular la edificabilidad media y respetar la regla del art. 144.2 LvSU, excluyendo únicamente las Unidades ya reparceladas por haber un acto de ejecución firme (este cuestión requiere aclarar si el PAU es, en estos aspectos, ordinado u ordinamental -o reglamentario-, me inclino por la segunda opción que comportaría que la falta de recursos no provoca que la aprobación definitiva sea inatacable, pero este debate excede del propósito de este post, que ya esta quedando demasiado largo).
2. Sectores de Suelo urbanizable: Tal como se señala en el apartado 1.B.i anterior, la solución depende de cómo se aplique la STC.
Sobre la elaboración de la ordenación pormenorizada:
1. PEOU (suelo Urbano): Deberá calcularse la edificabilidad Media teniendo en cuenta la imposibilidad de Adscripción de Sistemas Generales, aunque el PGOU hubiera adscrito algunos al Área, incluso por aplicación del art. 5.3 DEU (?). La delimitación de actuaciones de dotación no estará afectada por la STC, tal como se ha señalado en los apartados E y 1.C anteriores.
2. PP (suelo Urbanizable): Ante la duda comentada en el apartado 1.A.i anterior, me parece que, cuando sea posible, lo más prudente es incluir la ordenación pormenorizada en una modificación del PGOU o del PS que respete los criterios de la STC.
Sobre la elaboración de la ordenación estructural:
1. PGOU (suelo Urbano): No podrán adscribirse Sistemas Generales a las Áreas .
2. PGOU o PS (suelo Urbanizable): Tal como se indica en el apartado 3.2 anterior, será conveniente delimitar los Sectores procurando huir de las adscripciones.

7. ¿Y ahora qué?

La STC tiene un efecto grave para el desarrollo urbanístico puesto que, en un momento de dificultades ecónomicas para los ayuntamientos (más necesidades y menos recursos) y dura restricción del endeudamiento municipal, se carga al Ayuntamiento con la obtención de los Sistemas Generales Adscritos tanto al suelo No Consolidado como, no se debe descartar esta posibilidad, al Urbanizable. La situación se agrava extraordinariamente por la fórmula de valoración del art. 21 RVal (que me permito calificar de descerebrada, puesto que conduce a valorar la pieza de jamón -parcela bruta- como los 100 gr. debidamente limpiados y sin hueso -parcela neta-).

Procede que con celeridad se reponga la posibilidad de Adscripción a las actuaciones Integradas, tanto de la obtención, como de los costes de ejecución de Sistemas Generales de acuerdo con la legislación estatal vigente (art. 16.1 TRLS), dando cobertura a la mayor parte de los planeamientos en vigor.

Así mismo, no sería difícil aprovechar el viaje para subsanar la deficiente regulación legal de los Sistemas Generales y locales aprovechando la bien orientada regulación del TRLS.

Esperamos que este largo rollo haya servido para ayudar a tomarle la medida al problema y, como no es más que una primera aproximación y por el bien de todos, esperamos que con las aportaciones o dudas podamos afinar mejor el análisis.

Bio
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Natxo Tejerina

Licenciado en Derecho (Deusto, 1979). Abogado (Bilbao, 1980-1991). Funcionario en diversos ayuntamientos desde 1991, actualmente en Urbanismo del Ayuntamiento de Barakaldo en periodo sabático. Profesor en los cursos de urbanismo del IVAP.

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