STC 143/2017 (3): El sentido de los silencios de las licencias
Y la posible evolución pendular.
En el tercer post de esta serie dedicado al impacto de la STC 143/2017 abordamos un aspecto que ha generado mucha controversia a lo largo de los años y las leyes (al menos en tiempos recientes, LS07, TRLS08, RDL 8/2011, TRLS13 y ahora TRLSR): el silencio administrativo de las licencias o autorizaciones solicitadas por el interesado.
Paralelamente, debemos recordar que el artículo 21.4 LPAC establece que,
- Las Administraciones Públicas deben publicar y mantener actualizadas en el portal web, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo. En todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo establecido para la resolución de los procedimientos y para la notificación de los actos que les pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Dicha mención se incluirá en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en la comunicación que se dirigirá al efecto al interesado dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del procedimiento en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.
Y que así mismo, el artículo 24.1 LPAC (Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado) establece que,
- En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.
Pues así las cosas, en el seno de la STC 143/2017 se ha venido a analizar la constitucionalidad de la regulación del sentido del silencio para determinadas licencias o autorizaciones (TRLSR13 9.8 y ahora TRLSR 11.4):
4. Con independencia de lo establecido en el apartado anterior, serán expresos, con silencio administrativo negativo, los actos que autoricen:
a) Movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación.
b) Las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta.
c) La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes.
d) La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incorporados a procesos de transformación urbanística y, en todo caso, cuando dicha tala se derive de la legislación de protección del dominio público.
Para ello se ha basado en los siguientes criterios:
- En función de la situación básica (Rural o Urbanizado): si existía un criterio protector en suelo rural y al amparo del CE 149.1.23ª que el Estado pueda o no entrar a poder dictar la regulación.
- En función del tipo de obras, diferenciando edificaciones del resto de construcciones, las primeras sometidas a la LOE, las segundas no y en las segundas en función de su situación.
- En igual sentido para las construcciones prefabricadas.
- Para las masas arbóreas o de vegetación arbustiva, en función de que dispongan una protección especial por mandato de Ley.
De manera resumida cabe establecer el siguiente cuadro de regulaciones y sentido del silencio administrativo de las licencias o autorizaciones, en el caso de las que han pasado el canon de constitucionalidad.
| Concepto | Precepto | Situación Rural | Situación Urbanizado |
|---|---|---|---|
| Movimientos de tierras y explanaciones | TRLSR 11.4.a | (Estado) Negativo | CC.AA. |
| Parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación | TRLSR 11.4.a | CC.AA. | CC.AA. |
| Obras de edificación de nueva planta | TRLSR 11.4.b | (Estado) Negativo | (Estado) Negativo |
| obras de construcción e implantación de instalaciones de nueva planta | TRLSR 11.4.b | (Estado) Negativo | CC.AA. |
| ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes | TRLSR 11.4.c | (Estado) Negativo | CC.AA. |
| En procesos de transformación | Con protección del dominio público | ||
| Tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva | TRLSR 11.4.d | CC.AA. | (Estado) Negativo |
Regulación del caso de Euskadi
En el caso de Euskadi, los arts. 210.6 y 211.1 LvSU regulan el sentido del silencio administrativo (a la antigua usanza), puesto que no tiene presente la regulación del procedimiento administrativo común vigente, ni en la forma, ni el fondo.
Artículo 210. Procedimiento general de otorgamiento de licencia urbanística.
- Se entenderá concedida por el transcurso del plazo máximo para resolver desde la presentación de la solicitud sin notificación de resolución alguna. Del acto presunto de concesión podrá interesarse, a los exclusivos efectos probatorios, la expedición de certificación, que deberá producirse dentro de los veinte días siguientes.
Artículo 211. Efectos del otorgamiento de la licencia urbanística.
- La obtención de la licencia urbanística legitima la ejecución de los actos y las operaciones, así como la implantación y el desarrollo de los usos y las actividades correspondientes. En ningún caso podrán adquirirse, ni aun por silencio administrativo positivo, facultades o derechos disconformes con la ordenación urbanística ni con la legalidad vigente.
Por tanto, la patata caliente se traslada a los ayuntamientos que, ante la anulación parcial de la regulación estatal y la falta de regulación por parte del competente, son los que tendrán que regular esta materia en sus respectivas ordenanzas en base a lo subsistente del TRLSR y los criterios de proporcionalidad, necesidad y no-discriminación y sin perder de vista a la posible evolución pendular del TS y su autonomía de criterio.
Post anteriores de esta serie:
Natxo Tejerina
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Muy bien, Natxo por aclarar esta sentencia tan compleja del TS, como todas.
Pero las parcelaciones no deberían estar en el segundo grupo que has ordenado?.
Creo que así aparece corregido en el Código urbanístico del BOE.
Hola Borja. Efectivamente tienes razón las parcelaciones quedan a lo que dispongan las CC.AA. en ambas situaciones. Se nos ha colado al transcribir a la tabla las consideraciones del FJ23 de la Sentencia. Gracias por el apunte. Un saludo, Alvaro.
Me ha gustado mucho el artículo. Tras la lectura me surge una duda, se hace mención expresa a obras de nueva planta, pero cuando se trata de obras de rehabilitación, entiendo que no se podría incluir en el 11.4.b. ¿ Cómo lo interpretas?
Hola Juan. Muchas gracias por tu comentario.
Como señalas, entiendo que las obras de rehabilitación no encajarían en el TRLSR 11.4.b y será una cuestión de las legislación autonómica (el sentido del silencio).
Un saludo, Alvaro.