¿Solo hay plusvalía cuando haya incremento de edificabilidad?

Sea urbanística o ponderada.

Bien sea por reduccionismo de la complejidad o por simplificación de las técnicas urbanísticas tendemos a tergiversar o deformar la propia esencia de las cosas, hasta el punto de llegar al autoengaño.

Si el mandato constitucional establece que “La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos” (CE 47), las leyes urbanísticas del modelo clásico (y alguna posterior también) incurren con obstinación en el mismo tropo, hacer que plusvalía sea sinónimo de incremento de edificabilidad, urbanística o ponderada. Debemos convenir que esta confusión de la parte con el todo no solo es generalizada sino, cuando menos, peculiar, ya que desprecia la propia definición de la plusvalía, así como la incidencia de los deberes asociados a su patrimonialización.

Plusvalia:
Incremento del valor de un bien por causas extrínsecas a él.

RAE

Todos recordamos que la gran aportación de Haussmann fue expropiar tanto los terrenos necesarios para la apertura de los nuevos bulevares como la primera linea de edificación a los mismos con el fin de recuperar la inversión pública o una parte de ella. Corría el siglo XIX. No decimos que haya que tener el mismo ingenio que el barón porque bastaría con no olvidar las buenas prácticas para que las arcas públicas estuvieran más saneadas.

Fue celebre aquella operación de una presidenta de Comunidad Autónoma que compró terrenos (¿o los compró su marido?) próximos a las futuras estaciones del AVE, antes de que se hiciera público el proyecto. Corría el final del siglo XX.

¿Cómo es posible que, con estos materiales, las leyes urbanísticas, casi sin excepción, consideran cumplido el mandato constitucional de participación en las plusvalías con la sujeción a la nueva edificabilidad?, ¿todas las demás plusvalías derivadas de la acción de los entes públicos no son plusvalías? Pero, además, como la cesión no considera las cargas asociadas a la nueva edificabilidad, se exige con independencia de la plusvalía real (entendiendo por plusvalía real no la nueva edificabilidad sino el incremento neto de valor, una vez deducido el importe de las inversiones necesarias). 

¿La supresión del viaducto de Sabino Arana (Bilbao) no fue una acción urbanística de los poderes públicos que generó plusvalías?

Viaducto de Sabino Arana (Bilbao) 2011 y tras su supresión. @ Geoeuskadi

Viaducto de Sabino Arana, Bilbao, 2011 (arriba) y tras su supresión. @Geoeuskadi

De hecho, el constructo de la acción urbanística ha llevado al falso entendimiento de que sin nueva edificabilidad no hay incremento de valor y, consecuentemente, no hay posibilidad de imputar nuevos deberes urbanísticos colectivos (los individuales también tienden a caer en esa categoría), la tradicional  diferenciación entre el suelo consolidado y el no consolidado. Ese razonamiento lleva a que los deberes urbanos y urbanísticos se cumplen una vez en la vida y ya no hay posibilidad de exigir nada nunca más. A partir de ahí, según idea dominante, la función del urbanismo ha terminado, salvo la acción edificatoria y disciplinaria o que se produzca un nuevo incremento de edificabilidad.

Por otro lado, para cubrir las necesidades urbanas, sean de mantenimiento o de reposición, se supone que están las técnicas tributarias. Pero ya sabemos que las técnicas tributarias no solo son imperfectas, sino que están desincronizadas del momento efectivo de las necesidades urbanas y no permiten hacer una adecuada imputación individualizada de los costes urbanos en el momento que se producen, por cuanto que su diseño está disociado de los mismos. Por ejemplo, sabemos que el diseño del IBI se realiza sin consideración de la amortización de la ciudad y su revisión únicamente atiende a la comparación con municipios contiguos y a lo sumo a una evolución en función del IPC. Y qué decir del IIVTNU, que parte de una abstracción de un incremento de valor del suelo a partir de un incremento del valor inmobiliario (ahora a ser contrastado por las transacciones realmente efectuadas). Si hay una figura tributaria que podría ser justa es la de las Contribuciones Especiales (TRLRHL 28 a 37), pero son de escasa o nula utilización, como ocurre en Euskadi (sin perjuicio de que esta figura debería ser renovada para adecuarla a las necesidades actuales).

Estas son las bases de lo que hemos conocido y que precisamente ahondan en la negación de la generación de plusvalías por TODAS las acciones urbanísticas de los entes públicos. La situación es tal que nos hemos acostumbrado a que cuando la administración invierte en la mejora o reposición de la urbanización, cuando procede a la compra o expropiación de bienes para la disposición de dotaciones públicas o cuando despliega intervenciones integradas, esto no tiene que tener coste directo para los ciudadanos directamente beneficiados, por lo que se debe cubrir por medio de la cesta de tributos (en una suerte de segundas y sucesivas rondas de solidaridad). Es más, en el mismo sentido se suele señalar que esos mismos conceptos, que se identifican como urbanísticos, no resultan imputables a los propietarios de la zona beneficiados, porque estos no reciben incrementos de edificabilidad (nuestro axioma, configurado en una suerte de binomio inescindible), porque sin ese otorgamiento no hay incrementos de valor.

Sin embargo, esto no corresponde a la realidad del mercado. Cuando se producen las intervenciones públicas antes señaladas el mercado responde de manera directa e incluso anticipada (basta con el anuncio) con incrementos de valor sobre todos los bienes inmuebles de mercado, los cuales, salvo que se produzcan su transmisión, no es posible captar por las haciendas públicas (e incluso con transmisión al capacidad de captación de las plusvalías es mínima). 

En consecuencia, tenemos que superar esa visión anacrónica y dual de una acción urbanística exclusiva de primera implantación y una aplicación diferida y restringida de las técnicas tributarias (sean fiscales o extrafiscales) al momento de las transmisiones, porque no permiten recuperar ni captar las verdaderas plusvalías de todas las actuaciones urbanísticas.

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Natxo Tejerina

Licenciado en Derecho (Deusto, 1979). Abogado (Bilbao, 1980-1991), Profesor en los cursos de urbanismo del IVAP (1995-2020). Funcionario en diversos ayuntamientos desde 1991, actualmente en Urbanismo del Ayuntamiento de Barakaldo en periodo sabático.

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