¿Se acabó la resistencia al cambio? La valoración de los sistemas generales.

Dos recientes Sentencias del Tribunal Supremo (STS 4400/2014 y STS 4550/2014) se hacen eco del cambio de modelo legislativo operado por la Ley 8/2007, el de valorar en función de la situación básica del suelo, incluso para los sistemas generales.

NO TODO ESTÁ DERECHO: Expropiación

Hasta hace poco clasificábamos coloquialmente los sistemas generales distinguiendo aquellos que creaban ciudad de los que no (ya fueran adscritos o no). En este sentido, en el País Vasco, en el art 54 de nuestra Ley 2/2006 define que Constituyen la red de sistemas generales el conjunto de elementos dotacionales integrantes de la ordenación estructural establecida por el planeamiento general, y en particular, los espacios libres, los equipamientos colectivos públicos, los equipamientos colectivos privados y las infraestructuras y redes de comunicación, cuya funcionalidad y servicio abarcan más de un ámbito de planeamiento”. 

Ya desde el punto de vista de gestión y obtención se planteaban dos alternativas:

  1. Las actuaciones integradas del artículo 138.2, 138.3 y 186.1, si bien la técnica de la adscripción ha quedado cerrada por mor de la STC 94/2014, de 12 de junio, que declara inconstitucional y nulo el inciso «o adscripción» del art. 138.2, que ya comentamos en su momento.
  2. La actuación de ejecución de dotaciones públicas de las redes de sistemas generales y locales, de los arts. 139 y 186.2, que abre la puerta a la obtención de los sistemas no adscritos o vinculados mediante la expropiación.

Pero los problemas llegaban cuando había que valorar dichos sistemas generales, cuando se querían obtener de manera anticipada en el primero (art. 187) o en el caso segundo de la expropiación (186.2). ¿Cuál era el valor de dichos Sistemas generales?

En el primer caso nos remitíamos al artículo 187, que pasa por la ocupación directa y el reconocimiento del derecho a la edificabilidad urbanística correspondiente a los terrenos objeto de ocupación con cargo al futuro desarrollo de la unidad de ejecución sin necesidad de mediar previo acuerdo con el titular.

En el segundo, los sistemas generales se valoraban en función de la clasificación del suelo:

  • Suelo urbano y urbanizable (art. 29 de la LS98): según la edificabilidad media del polígono fiscal.

En los supuestos de carencia de planeamiento o cuando, en suelo urbano o urbanizable, no se atribuya aprovechamiento lucrativo alguno al terreno no incluido en un determinado ámbito de gestión, el aprovechamiento a tener en cuenta a los solos efectos de su valoración, será el resultante de la media ponderada de los aprovechamientos, referidos al uso predominante, del polígono fiscal en que, a efectos catastrales esté incluido el mismo

  • Suelo no urbanizable (art. 26 de la LS98): Por el método de comparación o en su defecto mediante la capitalización de las rentas reales o potenciales del suelo, y conforme a su estado en el momento de la valoración.

El valor de este suelo se determinará por el método de comparación a partir de valores de fincas análogas. A estos efectos, la identidad de razón que justifique la analogía deberá tener en cuenta el régimen urbanístico, la situación, tamaño y naturaleza de las citadas fincas en relación con la que se valora, así como, en su caso, los usos y aprovechamientos de que sean susceptibles.

Cuando por la inexistencia de valores comparables no sea posible la aplicación del método indicado en el punto anterior, el valor del suelo no urbanizable se determinará mediante la capitalización de las rentas reales o potenciales del suelo, y conforme a su estado en el momento de la valoración.

Ahora bien, en el caso de los Sistemas generales en suelo no urbanizable debíamos atenernos al criterio jurisprudencial de si “creaban ciudad” (en cuyo caso se valoraban como urbanizables) o no (se valoraban como no urbanizables)

Esta jurisprudencia, que interpretaba las normas de valoración contenidas en la Ley 6/1998 (en concreto de su art. 26), en las que se partía de que los terrenos deben tasarse con arreglo a su clasificación urbanística, sostenía como excepción que, en los casos en los que unos terrenos destinados a sistemas generales se encuentren clasificados como no urbanizables o carezcan de clasificación específica, procede valorarlos como urbanizables siempre y cuando la infraestructura que justificase su expropiación estuviese destinada a «crear ciudad». Lo que obligaba a valorar tales infraestructuras o servicios y su integración en el entramado urbano con el fin de determinar si contribuía a crear ciudad y si su valoración como suelo no urbanizable generaba un indebido aislamiento o singularización respecto de su entorno. El fundamento de esta jurisprudencia se basaba, pues, en el principio de equidistribución de las cargas y de los beneficios derivados del planeamiento, intentando evitar que por razón de su clasificación formal en el Planeamiento se perjudicase a aquellos propietarios respecto a los demás propietarios no expropiados que se beneficiarían de la expansión de la ciudad. Esta jurisprudencia había establecido, no obstante, algunas correcciones negándose la aplicación sin más de aquella tesis a las calzadas interurbanas, pues de otro modo se llegaría al absurdo de considerar urbanizable todo suelo sobre el que se proyecte establecer una vía de comunicación, incluidas las autopistas, las carreteras nacionales en toda su extensión y las redes ferroviarias [véanse la sentencia de 29 de abril de 2004 , ya aludida, y la más reciente de 16 de junio de 2008 (casación 429/05 , FJ 1º)].

Pues en estas estábamos, cuando llego la Ley 8/2007 de 28 de mayo de suelo, su Texto Refundido RDL 2/2008 y su última modificación en la DF 12ª de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, que definen un nuevo modelo urbanístico ya carente de “toda” tacha de inconstitucionalidad según la STC 141/2014, de 11 de septiembre de 2014, que también comentamos en su momento.

Como ya nos apuntaba la exposición de motivos de la Ley 8/2007:

Con independencia de las ventajas que pueda tener la técnica de la clasificación y categorización del suelo por el planeamiento, lo cierto es que es una técnica urbanística, por lo que no le corresponde a este legislador juzgar su oportunidad. Además, no es necesaria para fijar los criterios legales de valoración del suelo. Más aún, desde esta concreta perspectiva, que compete plenamente al legislador estatal, la clasificación ha contribuido históricamente a la inflación de los valores del suelo, incorporando expectativas de revalorización mucho antes de que se realizaran las operaciones necesarias para materializar las determinaciones urbanísticas de los poderes públicos y, por ende, ha fomentado también las prácticas especulativas, contra las que debemos luchar por imperativo constitucional.

Desde la Ley de 1956, la legislación del suelo ha establecido ininterrumpidamente un régimen de valoraciones especial que desplaza la aplicación de los criterios generales de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954. Lo ha hecho recurriendo a criterios que han tenido sin excepción un denominador común: el de valorar el suelo a partir de cuál fuera su clasificación y categorización urbanísticas, esto es, partiendo de cuál fuera su destino y no su situación real. Unas veces se ha pretendido con ello aproximar las valoraciones al mercado, presumiendo que en el mercado del suelo no se producen fallos ni tensiones especulativas, contra las que los poderes públicos deben luchar por imperativo constitucional. Se llegaba así a la paradoja de pretender que el valor real no consistía en tasar la realidad, sino también las meras expectativas generadas por la acción de los poderes públicos. Y aun en las ocasiones en que con los criterios mencionados se pretendía contener los justiprecios, se contribuyó más bien a todo lo contrario y, lo que es más importante, a enterrar el viejo principio de justicia y de sentido común contenido en el artículo 36 de la vieja pero todavía vigente Ley de Expropiación Forzosa: que las tasaciones expropiatorias no han de tener en cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plano o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación ni las previsibles para el futuro.

Para facilitar su aplicación y garantizar la necesaria seguridad del tráfico, la recomposición de este panorama debe buscar la sencillez y la claridad, además por supuesto de la justicia. Y es la propia Constitución la que extrae expresamente -en esta concreta materia y no en otras del valor de la justicia un mandato dirigido a los poderes públicos para impedir la especulación. Ello es perfectamente posible desvinculando clasificación y valoración. Debe valorarse lo que hay, no lo que el plan dice que puede llegar a haber en un futuro incierto. En consecuencia, y con independencia de las clases y categorías urbanísticas de suelo, se parte en la Ley de las dos situaciones básicas ya mencionadas: hay un suelo rural, esto es, aquél que no está funcionalmente integrado en la trama urbana, y otro urbanizado, entendiendo por tal el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización. Ambos se valoran conforme a su naturaleza, siendo así que sólo en el segundo dicha naturaleza integra su destino urbanístico, porque dicho destino ya se ha hecho realidad. Desde esta perspectiva, los criterios de valoración establecidos persiguen determinar con la necesaria objetividad y seguridad jurídica el valor de sustitución del inmueble en el mercado por otro similar en su misma situación.

Pues bien, ante semejantes palabras poco parecía que había que decir, si bien muchos continuaban negando el cambio de modelo y más aún en el caso que nos ocupa, la valoración de los Sistemas Generales que crean ciudad, remitiéndose constantemente que hasta que el Tribunal Supremo no cambiara de criterio, había que atenerse a lo de “crear ciudad” y seguir valorando expectativas y no por lo que hay.

Pues hasta aquí ha llegado la cosa. Dos recientes Sentencias del Tribunal Supremo (STS 4400/2014 FJ10 y STS 4550/2014 FJ5) se hacen eco del cambio de modelo legislativo operado por la Ley 8/2007, el de valorar en función de la situación básica del suelo, incluso para los sistemas generales.

La Ley 8/2007 cambia los criterios de valoración del suelo, desvinculando su tasación de su clasificación urbanística, para atender exclusivamente a su situación, así se establece expresamente en su artículo 21.2 de dicha norma al señalar que » El suelo se tasará en la forma establecida en los artículos siguientes, según su situación y con independencia de la causa de la valoración y el instrumento legal que la motive» . Se atiende, por tanto, a la situación fáctica o real del terreno en el momento de su valoración, distinguiendo en su artículo 12 dos situaciones posibles: suelo rural o suelo urbanizado.

La situación de suelo rural no solo se aplica a los terrenos que tradicionalmente se han considerado como tales, por estar excluidos del proceso de transformación urbanística o por la protección de sus valores ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales entre otros, sino también (art. 12.b) para » el suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente».

Por el contrario, tan solo puede valorase como suelo urbanizado el que se integra de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población, contando » con todas las dotaciones y servicios requeridos por la legislación urbanística sin o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento». De ahí que no se alcanza la consideración de suelo urbanizado hasta que se ha concluido el proceso de urbanización.

Así, el suelo rural, tal y como ha sido definido por la ley, se valora, según dispone el art. 22 de dicha norma mediante la «capitalización de la renta anual real o potencial, la que sea superior, de la explotación según su estado en el momento al que deba entenderse referida la valoración » sin que en ningún caso «…podrán considerarse expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial o urbanística que no hayan sido aun plenamente realizados».

En definitiva, la Ley 8/2007 desvincula la valoración del suelo de su clasificación urbanística y atiende únicamente a su situación fáctica como suelo completamente urbanizado. En palabras del Tribunal Constitucional en su reciente sentencia 141/2014 de 11 de septiembre » La actual opción del legislador, de desligar definitivamente la valoración de la clasificación del suelo, persigue, por otra parte, tal y como se explica en la exposición de motivos de la Ley, paliar la especulación, en línea con el mandato constitucional ex art. 47 CE , y lograr que la valoración se lleve a cabo conforme a «lo que hay» y no a lo que «dice el plan que puede llegar a haber en un futuro incierto», a cuyos efectos la ley distingue dos situaciones: la de suelo rural, que es aquel que no está funcionalmente integrado en la trama urbana, y la de suelo urbanizado, que es el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización. Ambos se valoran, como sigue razonando la exposición de motivos, «conforme a su naturaleza, siendo así que sólo en el segundo dicha naturaleza integra su destino urbanístico, porque dicho destino ya se ha hecho realidad».

Este cambio también afecta a los suelos que se destinen o por los que vayan a discurrir infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, como es el caso que nos ocupa, pues también en estos casos se atenderá a lo que la norma denomina «situación básica de los terrenos». Y así lo dispone expresamente el art. 12.2 en su apartado segundo al disponer que este criterio de valoración » será también de aplicación a los suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, tanto si estuvieran previstos por la ordenación territorial y urbanística como si fueran de nueva creación, cuya valoración se determinará según la situación básica de los terrenos en que se sitúan o por los que discurren de conformidad con lo dispuesto en esta Ley».

Tales previsiones normativas no permiten tomar en consideración las características de la infraestructura que justifica la expropiación ni su influencia en el desarrollo posterior de la ciudad, para atender únicamente a la situación fáctica de los servicios urbanísticos con los que cuenta la finca expropiada en el momento de su valoración, por lo que no resulta posible aplicar la jurisprudencia de sistemas generales invocada por el recurrente, dado que ya no es posible valorar el suelo rural como si estuviera «de facto» urbanizado y contase con todos los servicios urbanísticos necesarios, por el hecho de que transcurra una infraestructura supramunicipal, con independencia de sus características y su integración en el planeamiento municipal.

Estas palabras son lo suficientemente elocuentes y generan un nuevo criterio jurisprudencial en base al modelo legal vigente (por fin, aunque se hayan perdido 7 años), por lo que esperamos que las voces renuentes a los cambios reconozcan de una vez que el modelo ha cambiado. No obstante y ya mirando para casa, se nos abren nuevos interrogantes:

  1. Han quedado invalidados los artículos de la Ley 2/2006 186.3 (sobre otorgamiento de edificabilidad urbanística) y 188 (sobre ocupación directa de terrenos destinados a dotaciones públicas)?
  2. Se atreverá alguien a reconocer el valor del derecho a la edificabilidad urbanística desoyendo el criterio legal y ahora jurisprudencial de valorar únicamente lo que hay?
  3. Será un caso especial no contemplado? Habrá que esperar nuevamente a que el Tribunal Supremo se pronuncie? Harán falta otros 7 años para constatarlo?

“cosas veredes, amigo Sancho, que farán fablar las piedras …”

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Álvaro Cerezo

Álvaro Cerezo, Doctor Arquitecto (ETSA-UPM). Director de la Sociedad pública Puerto Deportivo el Abra – Getxo S.A. y docente de la EVETU (IVAP). Ha sido arquitecto municipal en el Ayuntamiento de Zalla. Master en valoraciones UPC-EM-REV y experto en materia urbanística. Experto en proyectos europeos (URBACT III, Integrated Urban Renewal, Environmental Issues, Sustainable Housing Support to local authorities and other stakeholders in designing and delivering integrated and participatory policies). ECA Residuos nivel I. Ha impartido clases en las Universidades de la UPV/EHU, Deusto, UPC y en instituciones INAP y ERAP, así como diversos colegios profesionales.

5 pensamientos en “¿Se acabó la resistencia al cambio? La valoración de los sistemas generales.

  1. MIGUEL ANTÓN

    Felicitaciones. Buena y oportuna reflexión para seguir debatiendo sobre el estado actual de las valoraciones urbanísticas.
    Las valoraciones motivadas por expropiaciones atenderán a la situación del suelo, y si éste no está en situación de urbanizado, se valorará como rural; esto ha quedado claro.
    Pero muchos, nos seguimos sacudiendo la cabeza por lo siguiente:
    Estamos todos de acuerdo en no valorar expectativas. Pensemos en un suelo en situación rural donde la Administración ha previsto una actuación urbanizadora y ha establecido el sistema de expropiación, bien porque el planeamiento lo estipulara así, bien porque lo decida al momento de desarrollarlo: la Administración quiere desarrollar el suelo y por tanto éste se valorará por capitalización de rentas al estar en situación de rural.
    Pero -¡oh, la potestad del planificador!-: si en otro caso el planeamiento hubiera establecido para dicha actuación urbanizadora un sistema de ejecución indirecta a través de un tercero, sea propietario o no (el conocido generalmente como compensación por ejemplo), sujeto a una equidistribución de beneficios y cargas mediante la correspondiente reparcelación, resulta que al momento de desarrollar ese suelo, y en defecto de acuerdo entre propietarios “el suelo se tasará por el valor que le correspondería si estuviera terminada la actuación.” –como parece lógico- (Art. 27 del TRLS 2/08); esto es, en situación de urbanizado y mediante el método residual estático, y aplicando por tanto la edificabilidad que el planeamiento prevé como “expectativa” (obsérvese el “como si estuviera…”).
    Pensar en esta posibilidad hace que no termine de convencerme el abandono absoluto de la valoración de expectativas que propugnó la ley en 2007. En el mercado, ya lo sabemos, no es así. Si el terreno está incluido dentro de algún ámbito de suelo urbanizable, en la calle, no vale igual que si no lo está.
    Saludos.

  2. MIGUEL ANTÓN

    Felicitaciones. Buena y oportuna reflexión para seguir debatiendo sobre el estado actual de las valoraciones urbanísticas.
    Las valoraciones motivadas por expropiaciones atenderán a la situación del suelo, y si éste no está en situación de urbanizado, se valorará como rural; esto ha quedado claro.
    Pero muchos, nos seguimos sacudiendo la cabeza por lo siguiente:
    Estamos todos de acuerdo en no valorar expectativas. Pensemos en un suelo en situación rural donde la Administración ha previsto una actuación urbanizadora y ha establecido el sistema de expropiación, bien porque el planeamiento lo estipulara así, bien porque lo decida al momento de desarrollarlo: la Administración quiere desarrollar el suelo y por tanto éste se valorará por capitalización de rentas al estar en situación de rural.
    Pero -¡oh, la potestad del planificador!-: si en otro caso el planeamiento hubiera establecido para dicha actuación urbanizadora un sistema de ejecución indirecta a través de un tercero, sea propietario o no (el conocido generalmente como compensación por ejemplo), sujeto a una equidistribución de beneficios y cargas mediante la correspondiente reparcelación, resulta que al momento de desarrollar ese suelo, y en defecto de acuerdo entre propietarios “el suelo se tasará por el valor que le correspondería si estuviera terminada la actuación.” –como parece lógico- (Art. 27 del TRLS 2/08); esto es, en situación de urbanizado y mediante el método residual estático, y aplicando por tanto la edificabilidad que el planeamiento prevé como “expectativa” (obsérvese el “como si estuviera…”).
    Pensar en esta posibilidad hace que no termine de convencerme el abandono absoluto de la valoración de expectativas que propugnó la ley en 2007. En el mercado, ya lo sabemos, no es así. Si el terreno está incluido dentro de algún ámbito de suelo urbanizable, en la calle, no vale igual que si no lo está.

  3. Álvaro Cerezo Autor de la entrada

    Hola Miguel:

    Comparto varias de las cuestiones que apuntas, pero hay una que me chirría un poco.
    Efectivamente, en reparcelación el articulo 27 indica:

    1. Cuando, en defecto de acuerdo entre todos los sujetos afectados, deban valorarse las aportaciones de suelo de los propietarios partícipes en una actuación de urbanización en ejercicio de la facultad establecida en la letra c) del apartado 1 del artículo 8, para ponderarlas entre sí o con las aportaciones del promotor o de la Administración, a los efectos del reparto de los beneficios y cargas y la adjudicación de parcelas resultantes, el suelo se tasará por el valor que le correspondería si estuviera terminada la actuación.

    2. En el caso de propietarios que no puedan participar en la adjudicación de parcelas resultantes de una actuación de urbanización por causa de la insuficiencia de su aportación, el suelo se tasará por el valor que le correspondería si estuviera terminada la actuación, descontados los gastos de urbanización correspondientes incrementados por la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo.

    Pero como se puede leer se trata de una situación digamos que peculiar, ya que en defecto de acuerdo (pero todos queriendo participar) el negocio se reparte como actuación terminada, pero no significa que se les paga, ni aun cuando el sistema de gestión sea la expropiación.
    En el resto de sistemas de gestión, si decidieran no participar (se les expropia) se les valoraría como rural.
    Y finalmente, si quieren participar y no les dejan (por insuficiencia o por los ajustes por ejemplo), entonces como excepción a la regla les valoran a actuación terminada menos los gastos mayorados por (1+TRL+PR).

    La cosa tiene sus matices, pero la regla general es evidente que ha cambiado.

  4. MIGUEL ANTÓN

    En el fondo creo que estamos de acuerdo.
    Es probable que todos estén de acuerdo, precisamente porque también consideren la actuación como terminada, y por tanto como urbanizado, a la hora de repartirse los aprovechamientos en función de sus propiedades, y también estará de acuerdo la Admon en cuantificar las entregas de los propietarios a ésta. También es probable que algunos no lo estén y la Ley haya establecido claramente como valorar para repartir aprovechamientos en una equidistribución, y que lógicamente será como si estuviera terminada la actuación.
    Lo «novedoso» (aunque ya han pasado más de 7 años…) es que si el sistema hubiese sido expropiación no hay suelo «urbanizado» que valga, aunque el objetivo final de la ordenación del planeamiento sea el mismo (suelo lucrativo y suelo dotacional). De ahí que -en mi opinión- deban rezar los propietarios para que el planeamiento no haya establecido el sistema de expropiación para desarrollar un suelo, o para que no decida establecerlo motu proprio en algún momento. Esa decisión de la Admon supone que el suelo se valore de una manera u otra.
    Saludos.

    1. Álvaro Cerezo Autor de la entrada

      Muchas gracias Miguel por tus comentarios. Esta claro que estamos ante una nueva situación y todos los agentes tienen que ir asimilándola.
      Un saludo, Alvaro.

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