RDL 23/2020, ¿Modificaciones de la LEA?

¿Puede un Real Decreto-ley revivir literalmente preceptos declarados inconstitucionales?

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Uno de los corolarios de la Teoría de la Relatividad de Einstein y que fue comprobado experimentalmente, es que cuando se viaja en velocidades cercanas a la velocidad de la luz ello ocasiona una dilatación del tiempo, por lo cual el tiempo de un individuo que viaja a esa velocidad corre más lentamente. Desde la perspectiva del viajero, el tiempo «externo» parece fluir más rápidamente, causando la impresión de que el individuo hizo un viaje a través del tiempo. Sin embargo, este fenómeno en sí mismo es viajar en el tiempo.

Continua la explicación de la Wikipedia que el concepto de viaje en el tiempo ha sido frecuentemente utilizado para examinar las consecuencias de teorías físicas como la relatividad especial, la relatividad general y la teoría cuántica de campos. Aunque no existe evidencia experimental del viaje en el tiempo, sí existen razones teóricas importantes para considerar posible la existencia de cierto tipo de viaje a través del tiempo. En cualquier caso, las teorías actuales de la física no permiten ninguna posibilidad de viajar en el tiempo, en un espacio-tiempo del tipo del que se cree es nuestro espacio-tiempo, que no parece tener líneas temporales cerradas.

Pues bien, estamos en condiciones de anunciar la primera demostración de que al menos unos seres vivos y racionales han viajado a la velocidad de la luz o cuando menos a una velocidad muy cercana a ella.

El pasado día 24 de junio de 2020 se publicó en el BOE el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica, en cuyo articulo 8 se procede a la modificación de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (los apartados 2, 4 y 5 del artículo 34, los apartados 2, 3, 4 y 5 en el artículo 43 y los apartados 2, 8 y 9 del artículo 47). El objeto de la modificación es dotar al procedimiento de evaluación ambiental de una mayor agilidad y seguridad jurídica, facilitando la tramitación de proyectos que permitan impulsar la reactivación económica al tiempo que se garantiza la protección del medioambiente. Para ello, se regula la prórroga de vigencia de las declaraciones de impacto, evitando así el vacío jurídico existente, y se agiliza el procedimiento para la determinación de alcance del EIA y el relativo a la EIA simplificada, equiparándola a la ordinaria. Hasta aquí todo normal.

Sirvan también como antecedentes de alteraciones de la LEA la siguiente Sentencia y Ley:

  • STC 53/2017, de 11 de mayo de 2017. Recurso de inconstitucionalidad 1410-2014. Interpuesto por el Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Cataluña en relación con la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental. Competencias sobre medio ambiente: nulidad de la atribución de carácter básico a diversos preceptos legales que regulan el régimen de resolución de discrepancias y las evaluaciones ambientales estratégicas y de proyectos; interpretación conforme de diferentes preceptos legales sobre las mismas materias y en relación con las consultas de otros Estados en sus procedimientos de evaluación ambiental (STC 13/1998)
  • Ley 9/2018, de 5 de diciembre, por la que se modifica la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, la Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes y la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.

Tras realizar una primera lectura del RDL 23/2020 hemos tenido la impresión de haber visto esta misma dicción en alguna ocasión pasada. ¿Hemos sufrido un dèjá vu? ¿Hemos viajado en el tiempo sin saberlo? Lo primero fue cotejar textos. El resultado del análisis cruzado de los textos ha sido más que sorprendente.

La dicción original del artículo 34.4 de la LEA decía:

Artículo 34. Actuaciones previas: consultas a las Administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas y elaboración del documento de alcance del estudio de impacto ambiental.

Las Administraciones públicas afectadas y las personas interesadas consultadas deberán pronunciarse en el plazo máximo de treinta días hábiles desde la recepción de la documentación.

Transcurrido este plazo sin que se hayan recibido estos pronunciamientos, el procedimiento continuará si el órgano ambiental cuenta con elementos de juicio suficientes para elaborar el documento de alcance del estudio de impacto ambiental. En este caso, no se tendrán en cuenta los pronunciamientos antes referidos que se reciban posteriormente.

Si el órgano ambiental no tuviera los elementos de juicio suficientes, bien porque no se hubiesen recibido los informes de las Administraciones públicas afectadas que resulten relevantes, o bien porque habiéndose recibido estos resultasen insuficientes para decidir, requerirá personalmente al titular del órgano jerárquicamente superior de aquel que tendría que emitir el informe, para que en el plazo de diez días hábiles, contados a partir de la recepción del requerimiento, ordene al órgano competente la entrega del correspondiente informe en el plazo de diez días hábiles, sin perjuicio de las responsabilidades en que pudiera incurrir el responsable de la demora.

El requerimiento efectuado se comunicará al órgano sustantivo y al promotor, y suspende el plazo previsto para la elaboración del documento de alcance.

Si transcurrido el plazo otorgado al efecto en el párrafo anterior, el órgano ambiental no ha recibido los informes de las Administraciones públicas afectadas que resulten relevantes para la determinación del alcance del estudio de impacto ambiental, el órgano ambiental elaborará el documento de alcance haciendo constar la ausencia de los informes solicitados para conocimiento del promotor y del órgano sustantivo.

En todo caso, el promotor podrá reclamar a la Administración competente la emisión del informe, a través del procedimiento previsto en el artículo 29.1 de la Ley 9/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

La STC 53/2017 declaró la inconstitucionalidad de los incisos del apartado cuarto del artículo 34 con el siguiente contenido:

  • «En este caso no se tendrán en cuenta los pronunciamientos antes referidos que se reciban posteriormente»
  • y «para que en el plazo de diez días hábiles, contados a partir de la recepción del requerimiento, ordene al órgano competente la entrega del correspondiente informe en el plazo de diez días hábiles, sin perjuicio de las responsabilidades en que pudiera incurrir el responsable de la demora».

El RDL 23/2020 nos muestra la primera evidencia de la posibilidad de viajar en el tiempo reviviendo lo declarado inconstitucional por la STC 53/2017 con su nueva redacción:

«4. Las Administraciones públicas afectadas y las personas interesadas consultadas deberán pronunciarse en el plazo máximo de treinta días hábiles desde la recepción de la documentación.

Transcurrido este plazo sin que se hayan recibido estos pronunciamientos, el procedimiento continuará si el órgano ambiental cuenta con elementos de juicio suficientes para elaborar el documento de alcance del estudio de impacto ambiental. En este caso, no se tendrán en cuenta los pronunciamientos antes referidos que se reciban posteriormente.

Si el órgano ambiental no tuviera los elementos de juicio suficientes, bien porque no se hubiesen recibido los informes de las Administraciones públicas afectadas que resulten relevantes, o bien porque habiéndose recibido estos resultasen insuficientes para decidir, requerirá personalmente al titular del órgano jerárquicamente superior de aquel que tendría que emitir el informe, para que en el plazo de diez días hábiles, contados a partir de la recepción del requerimiento, ordene al órgano competente la entrega del correspondiente informe en el plazo de diez días hábiles, sin perjuicio de las responsabilidades en que pudiera incurrir el responsable de la demora.

El requerimiento efectuado se comunicará al órgano sustantivo y al promotor, y suspende el plazo previsto para la elaboración del documento de alcance.

Si transcurrido el plazo otorgado al efecto en el párrafo anterior, el órgano ambiental no ha recibido los informes de las Administraciones públicas afectadas que resulten relevantes para la determinación del alcance del estudio de impacto ambiental, el órgano ambiental elaborará el documento de alcance haciendo constar la ausencia de los informes solicitados para conocimiento del promotor y del órgano sustantivo.

En todo caso, el promotor podrá reclamar a la Administración competente la emisión del informe, a través del procedimiento previsto en el artículo 29.1 de la Ley 9/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.»

¿No os parece suficiente?, vamos con la segunda prueba para gente incrédula…

La dicción original de los apartados 2,3, 4 y 5 del artículo 43 de la LEA decía:

Artículo 43. Vigencia de la declaración de impacto ambiental.

2. El promotor podrá solicitar la prórroga de la vigencia de la declaración de impacto ambiental antes de que transcurra el plazo previsto en el apartado anterior. La solicitud formulada por el promotor suspenderá el plazo de cuatro años del apartado anterior.

3. Presentada la solicitud, el órgano ambiental podrá acordar la prórroga de la vigencia de la declaración de impacto ambiental en caso de que no se hayan producido cambios sustanciales en los elementos esenciales que sirvieron para realizar la evaluación de impacto ambiental, ampliando su vigencia por dos años adicionales. Transcurrido este plazo sin que se haya comenzado la ejecución del proyecto o actividad el promotor deberá iniciar nuevamente el procedimiento de evaluación de impacto ambiental del proyecto.

4. El órgano ambiental resolverá sobre la solicitud de prórroga en un plazo de seis meses contados desde la fecha de presentación de dicha solicitud. Previamente el órgano ambiental solicitará informe a las Administraciones públicas afectadas por razón de la materia en relación con los elementos esenciales que sirvieron para realizar la evaluación de impacto ambiental. Estas Administraciones deberán pronunciarse en el plazo de dos meses, que podrá ampliarse, por razones debidamente justificadas, por un mes más.

5. Transcurrido el plazo sin que el órgano ambiental haya resuelto sobre la prórroga de la vigencia de la declaración de impacto ambiental se entenderá estimada la solicitud de prórroga.

La Ley 9/2018 (entrada en vigor el 07/12/2018), cuyo objeto fue la trasposición de las Directivas Comunitarias en la materia, también atendió la necesidad de adecuar la LEA a la STC 53/2017, de 11 de mayo, que declaró inconstitucionales algunos aspectos invocados en la redacción originaria de la LEA (EM III), modificó el articulo 43 eliminando los apartados 2, 3, 4 y 5 del citado artículo.

Pues bien, el RDL 23/2020 restaura literalmente lo dispuesto por la LEA en su redacción original y deshaciendo los efectos de la Ley 9/2018, como si el periodo entre el 07/12/2018 y el 25/06/2020 no hubiera existido:

«Artículo 43. Vigencia de la declaración de impacto ambiental.

2. El promotor podrá solicitar la prórroga de la vigencia de la declaración de impacto ambiental antes de que transcurra el plazo previsto en el apartado anterior. La solicitud formulada por el promotor suspenderá el plazo de cuatro años del apartado anterior.

3. Presentada la solicitud, el órgano ambiental podrá acordar la prórroga de la vigencia de la declaración de impacto ambiental en caso de que no se hayan producido cambios sustanciales en los elementos esenciales que sirvieron para realizar la evaluación de impacto ambiental, ampliando su vigencia por dos años adicionales. Transcurrido este plazo sin que se haya comenzado la ejecución del proyecto o actividad el promotor deberá iniciar nuevamente el procedimiento de evaluación de impacto ambiental del proyecto.

4. El órgano ambiental resolverá sobre la solicitud de prórroga en un plazo de seis meses contados desde la fecha de presentación de dicha solicitud. Previamente el órgano ambiental solicitará informe a las Administraciones públicas afectadas por razón de la materia en relación con los elementos esenciales que sirvieron para realizar la evaluación de impacto ambiental. Estas Administraciones deberán pronunciarse en el plazo de dos meses, que podrá ampliarse, por razones debidamente justificadas, por un mes más.

5. Transcurrido el plazo sin que el órgano ambiental haya resuelto sobre la prórroga de la vigencia de la declaración de impacto ambiental se entenderá estimada la solicitud de prórroga».

Pues no hay dos sin tres y adicionalmente a la restauración en bloque de la dicción original de los apartados 2, 3, 4 y 5 del art. 43, el legislador vuelve a saltar por tercera vez en el tiempo y restaura un apartado y un inciso declarado inconstitucional por la STC 53/2017 tal y como recoge su fallo:

– El apartado segundo y el inciso del apartado tres del artículo 43 con el siguiente tenor «Transcurrido este plazo sin que se haya comenzado la ejecución del proyecto o actividad el promotor deberá iniciar nuevamente el procedimiento de evaluación de impacto ambiental del proyecto».

Qué flashback más impresionante.

Las restantes modificaciones que introduce el RDL 23/2020 son en los apartados 2, 8 y 9 del artículo 47: una nueva letra c) en el apartado 2 sobre la imposibilidad de dictar una resolución caso de que el órgano ambiental no disponga de elementos de juicio suficientes, la determinación de la suspensión del plazo de resolución en caso de prorroga justificada en la solicitud de informes a otras Administraciones Públicas afectadas (8) y el sentido desestimatorio de la solicitud de prórroga si transcurrido el plazo sin que el órgano ambiental resuelva sobre la prórroga de la vigencia del informe de impacto ambiental (9).

La primera sensación fue de tranquilidad al comprobar que no teníamos visiones. Pero la tranquilidad duró poco:

  • ¿Cómo comportarnos con un texto legal publicado y aparentemente vigente que ya ha sido declarado contrario a la Constitución? ¿Debemos tenerlo en cuenta o, por el contrario, atribuirlo a los efectos de la pandemia y no aplicarlo?
  • En alguna ocasión hemos comentado que parece que el BOE tuviera una sección de pasatiempos camuflada, ¿será esto un pasatiempo de agudeza visual como el de los Siete errores? Parece imposible que el servicio de control de calidad no haya advertido el salto mortal, ¿será un mensaje criptográfico de algún servicio secreto?, ¿o fruto de algún hacker ruso o chino, que deben ser muy hábiles? ¿Será intencionado? Parece que no porque la exposición de motivos no justifica la insistencia ni el título competencial invocado difiere del anterior, ¿será intencionado e intencionadamente opaco? La verdad, estaríamos más tranquilos si hubiera sido un dèjá vu.
  • ¿Qué se podría hacer para evitar la inseguridad jurídica? ¿Un incidente en ejecución de la STC 53/2017? ¿Aprovechar el trámite de convalidación para corregir el decreto perpetrador? ¿Alguna idea?

¡Qué la fuerza nos acompañe!

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Álvaro Cerezo

Álvaro Cerezo, Doctor Arquitecto (ETSA-UPM). Director de la Sociedad pública Puerto Deportivo el Abra – Getxo S.A. y docente de la EVETU (IVAP). Ha sido arquitecto municipal en el Ayuntamiento de Zalla. Master en valoraciones UPC-EM-REV y experto en materia urbanística. Experto en proyectos europeos (URBACT III, Integrated Urban Renewal, Environmental Issues, Sustainable Housing Support to local authorities and other stakeholders in designing and delivering integrated and participatory policies). ECA Residuos nivel I. Ha impartido clases en las Universidades de la UPV/EHU, Deusto, UPC y en instituciones INAP y ERAP, así como diversos colegios profesionales.

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