[Proyecto_DEU]: Sistemas generales, sistemas locales, (3)

… lo importante es que cace ratones.

La frase atribuida a Deng Xiaoping y que es el título de la película de Emir Kusturica evoca el pensamiento de Jeremy Bentham, resume y anticipa la filosofía utilitarista, que establece que la mejor acción es la que produce la mayor felicidad y bienestar para el mayor número de individuos involucrados y maximiza la utilidad. Bentham describió la utilidad como la suma de todo placer que resulta de una acción, menos el sufrimiento de cualquier persona involucrada en dicha acción. De ahí que esta doctrina ética a veces es resumida como “el máximo bienestar para el máximo número”.

Esa es precisamente una de las características de las dotaciones públicas, estar al servicio de una comunidad de forma que, a modo de malla, integra y cohesiona los distintos ámbitos urbanos para dotar de bienestar al máximo número personas.

El urbanismo clásico (v56) siempre distinguió entre las dotaciones públicas al servicio del conjunto de la población (sistemas generales) y las que estuvieran al servicio de una actuación (sistemas locales).

Esta distinción, clara conceptualmente, es de muy compleja aplicación práctica puesto que la realidad está dominada por los grises. Entre el extremo  en que podría haber consenso en el negro y el otro extremo, que podríamos aceptar que es blanco, hay una vasta gama de grises.

A pesar de ello, ha sido una de las determinaciones fundamentales sobre dotaciones dado que esta clasificación en sistemas generales y locales determinaba si la obtención y/o la ejecución corrían de cuenta del conjunto de la población o iba a cargo de las plusvalías de los propietarios de suelo.

La LvSU, claramente enmarcada en el urbanismo clásico (v56), el urbanismo de propietarios, mantuvo la distinción entre sistemas generales y locales, aunque emborronando la distinción (todas las actuaciones integradas tanto en suelo urbanizable como en suelo urbano no consolidado por la urbanización: “La obtención gratuita del suelo y los derechos necesarios para las dotaciones públicas de las redes de sistemas generales y, en su caso, la financiación de su ejecución se podrán realizar mediante su inclusión o adscripción a actuaciones integradas” (LvSU 138.2, redacción original). Sin embargo, aquella determinación fue declarada inconstitucional en la STC 94/2014 por no ser conforme con la legislación básica vigente cuando se aprobó la LvSU y constituir una condición básica del derecho de propiedad que la LvSU no debió obviar. De esta sentencia interesa destacar la reflexión del párrafo 6º de su último fundamento jurídico, en la que el Tribunal se percata de que puede haber sistemas generales al servicio de la actuación, lo que viene a dinamitar las bases sobre las que se asienta la distinción.

Afortunadamente, la LS07 vino a facilitar el trabajo de los urbanistas al suprimir la distinción entre sistemas generales y locales: como la distinción entre sistemas generales y locales sirve para regular los deberes y derechos de los propietarios y la competencia para esta regulación compete en exclusiva al Estado, los deberes de las actuaciones se extienden a todas las dotaciones (sin distinción entre locales y generales) vinculadas por la ordenación.

¿Cómo afecta esta regulación básica a las leyes urbanísticas autonómicas anteriores que establecieran un régimen de deberes más beneficioso para los propietarios mediante la exoneración de determinado tipo de dotaciones, por ejemplo, los sistemas generales?

Aunque, con un enfoque formal, se puede observar que la LS07 no prohíbe la subdivisión entre dotaciones locales y generales,  en nuestra opinión es claro que impacta totalmente en la regulación autonómica: Si la función de la planificación urbanística es el interés general y la ley estatal prevé que corran de cuenta de las plusvalías de las actuaciones todas las dotaciones que considere el plan, ¿puede la ley urbanística poner límites a esta función del plan exonerando a los propietarios de ciertas dotaciones dificultando la sostenibilidad de la economía municipal? ¿Cómo se podría justificar que una determinada dotación se abone con cargo a los siempre insuficientes recursos generales municipales cuando puede imputarse a las plusvalías de alguna actuación? En el hipotético caso de que en un municipio y plan concreto ya estuviera cubierta la financiación de todos los objetivos públicos, incluidas la dotación suficiente de viviendas en alquiler asequible, las necesarias políticas de rehabilitación del parque edificado o el plan de mejora de las infraestructuras verdes, tal vez podría justificarse esa transferencia de recursos públicos a los bolsillos privados, pero una restricción general con independencia de la capacidad efectiva municipal para hacer frente a los retos del interés general vulnera frontalmente las reglas de juego en el aspecto nuclear de la consecución de los objetivos públicos y de la sostenibilidad de la hacienda local.

Sin embargo lo más importante, es que al establecer la LS07 un urbanismo en que el eje principal no son los derechos y deberes de los propietarios sino los derechos de los ciudadanos, ninguna dotación prevista podría ser “ajena a la actuación”. Solo mediante la renuencia a abandonar el urbanismo de propietarios podría ampararse la distinción entre sistemas generales y locales. Al ser la finalidad de la acción urbanística la mejora de las condiciones urbanas, ninguna intervención, sea un parque o un centro docente, resulta ajena a este finalidad. Por ello, tal enrocamiento en el urbanismo de propietarios vulnera la legislación básica del Estado y ha devenido en ilegal desde la promulgación de la LS07.

Por ello, el nuevo Decreto de Estándares tenía la inexcusable misión de pasar a limpio la legislación vigente en materia de dotaciones, máxime si se orienta, como es el caso, a regular la carga de cesión. En cambio, la limitación de alcance con que se ha abordado la modificación del Decreto de Estándares, provoca que se reproduzca la distinción entre sistemas generales y locales y que se regulen separadamente, obligando a una contabilidad artificiosa que complica la elaboración del planeamiento y que no reporta ventaja alguna, al menos al conjunto de la población.

Podría entenderse, aunque difícilmente justificarse, que por romanticismo se quiera mantener el urbanismo de propietarios reivindicando la competencia autonómica sobre el urbanismo. Pero, en tal caso y a la vista de la redacción vigente de la LvSU los propietarios de suelo urbano estarían exentos de la contribución a los sistemas generales adscritos y, por tanto, el Decreto de Estándares no podría ir en contra de la Ley urbanística; sin embargo, el proyecto, en el apartado 6 de los arts. 4 (relativo a los espacios libres generales) y 5 (sobre alojamientos dotacionales) contempla la adscripción en actuaciones integradas en suelo urbano. ¿En qué quedamos? Si la Ley estatal afecta a la regulación urbanística, opinión que compartimos, es un pack completo, no es elegible.

Por cierto, si os fijáis en los apartados 6 de los arts. 4 y 5 del proyecto podréis observar que se aprovecha la posibilidad de imputar a los propietarios sistemas generales de espacios libres y alojamientos dotacionales en proporción al estándar (un buen ejemplo de cómo el estándar no es de calidad del resultado sino de carga de cesión), es decir, que ni se respeta el artículo 138.2 de la LvSU (que no permite la adscripción en suelo urbano) ni el TRLSR (que encomienda al planeamiento la consecución de los objetivos generales sin quebrar la sostenibilidad de la hacienda pública por lo que, en consecuencia, le permite la imputación sin limitación alguna de sistemas generales, perdón, dotaciones). Lo que más llama nuestra atención es que en esta materia se abandona el principio del reparto de beneficios y cargas del urbanismo tradicional, limitando la obligación de cesión, con el efecto de que las dotaciones que no convenga imputar a aquellas actuaciones con menos rentabilidad económica (por el carácter protegido de los usos, magnitud de las cargas o cualquier otra causa) no se podrían imputar a las actuaciones con mayores plusvalías condenándose bien a su inejecución o bien a su abono por el conjunto de la ciudadanía.

Por todo ello, lo importante es que las dotaciones se diseñen, dimensionen y sirvan a la comunidad, que integren y cohesionen los tejidos para dotar de bienestar al máximo número personas. En resumen, que cacen ratones.

¿No podría el Proyecto_DEU abordar el falso dilema de los sistemas locales y generales y facilitar la labor de producción, incluso de modificación, del planeamiento?

Gato negro, Gato blanco. Lo importante es que cace ratones.

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Álvaro Cerezo

Álvaro Cerezo, Doctor Arquitecto (ETSAM, UPM), Arquitecto (ETSASS, UPV/EHU). Profesor Ayudante Doctor –ANECA- y Adjunto –UNIBASQ-. Profesor de la Cátedra UNED- Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. Director de la Sociedad pública Puerto Deportivo el Abra – Getxo S.A. Ha sido arquitecto municipal en el Ayuntamiento de Zalla. Máster en valoraciones UPC-EM-REV y experto en Urbanismo, Derecho Urbanístico, Valoraciones, Ordenación y Gestión del Territorio y Evaluación ambiental. Experto en proyectos europeos (URBACT III, Regeneración urbana integrada, Medioambiente, Vivienda sostenible, Financiación de proyectos urbanos, Apoyo a las autoridades locales y otras partes interesadas en el diseño y ejecución de políticas integradas y participativas). ECA Residuos nivel I. Ha sido docente de la EVETU (IVAP) y en la UPV/EHU, Universidad de Deusto, UP-Cataluña, UP-Valencia y en instituciones INAP y ERAP, así como diversos colegios profesionales.

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