[Proyecto DEU]: El RPU está muerto ¿o no? (5)

Sobre técnica normativa.

Nuevamente nuestro Gato de Schrödinger ha venido a visitarnos. En este caso con motivo de lo indicado en la Exposición de Motivos del futuro Decreto de Estándares Urbanísticos (P_DEU), que dice así:

En la Disposición Adicional Primera se regulan, en desarrollo de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, los modos de adaptación de las edificabilidades previstas en el planeamiento a las determinaciones de la citada norma legal. Se prevé, asimismo, que, en la medida en que dicha Ley y este Decreto determinan el conjunto de los estándares urbanísticos de aplicación en los desarrollos urbanísticos afectados, así como los parámetros reguladores de ellos, no son de aplicación, con carácter supletorio, las previsiones del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento Urbanístico (RPU), reguladoras de dichos estándares.

No hay más referencia en el resto del texto, por lo que quizás os preguntéis dónde esté el problema, pues está ahí. Que, si no está en el cuerpo articulado o en las disposiciones, esa voluntad recogida en la exposición de motivos no tiene fuerza legal ya que esta no tiene valor normativo (SSTC 36/1981 FJ7, 150/1990 FJ2, 90/2009 FJ6 entre muchas otras).

Todo ello nos lleva a recordar la distinta naturaleza de las disposiciones de la parte final de cualquier disposición de carácter general. En ese sentido resulta muy ilustrativo el documento de Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005.

La parte final de las normas podrá dividirse en las siguientes clases de disposiciones y en este orden, que deberá respetarse siempre: adicionales, transitorias, derogatorias y finales.

Las disposiciones adicionales sirven para regular los regímenes jurídicos especiales que no puedan situarse en el articulado; las excepciones, dispensas y reservas a la aplicación de la norma y los mandatos y autorizaciones que no tengan acomodo en ninguna otra parte del texto.

Las disposiciones transitorias tienen como objetivo de facilitar el tránsito al régimen jurídico previsto por la nueva regulación: que establezcan una regulación autónoma y diferente de la establecida por las normas nueva y antigua para regular situaciones jurídicas iniciadas con anterioridad a la entrada en vigor de la nueva disposición; que declaren la pervivencia o ultraactividad, la aplicación retroactiva o inmediata de la norma antigua para regular las situaciones jurídicas iniciadas con anterioridad a la entrada en vigor de la nueva disposición, etc.

Las disposiciones derogatorias contendrán únicamente las cláusulas de derogación del derecho vigente, que deberán ser precisas y expresas, y, por ello, habrán de indicar tanto las normas o partes de ellas que se derogan como las que se mantienen en vigor.

Y finalmente (valga la redundancia), las disposiciones finales incluirán, por este orden:

  • Los preceptos que modifiquen el derecho vigente, cuando la modificación no sea objeto principal de la disposición.
  • Las cláusulas de salvaguardia del rango de ciertas disposiciones o de competencias ajenas.
  • Las reglas de supletoriedad, en su caso.
  • La incorporación del derecho comunitario.
  • Las autorizaciones y mandatos dirigidos a la producción de normas jurídicas (habilitaciones de desarrollo y de aplicación reglamentarios, mandatos de presentación de proyectos normativos, etc.).
  • Las reglas sobre la entrada en vigor de la norma y la finalización de su vigencia.

En este sentido y como señala el magistrado del Tribunal Supremo Rafael Fernández Montalvo:

Conforme al artículo 149.3 de la CE es supletorio el Derecho estatal constituido por el TRLS76), aunque, como señala L. Martín Rebollo, no todo él, puesto que han de excluirse aquellos de sus preceptos afectados o modificados por la legislación estatal contenida válidamente en la LRSV98 y en la parte subsistente del TRLS92 [cabe inferir que ahora es el TRLSR], así como aquellos otros preceptos implícitamente derogados por resultar incompatibles con la mencionada normativa estatal.

También es Derecho supletorio, con las mismas salvedades, la normativa estatal dictada después de 1976 y antes de la asunción competencial autonómica.

En cuanto a los reglamentos de desarrollo del TRLS76 y actualizados por el Real Decreto 304/1993, de 26 de febrero, es necesaria una labor depuradora, en sede interpretativa, ya que serán de aplicación directa o supletoria según desarrollen o no preceptos legales de competencia estatal.

Suscribimos plenamente esta opinión aunque, respecto al impacto del R.D. 304/1993, no podemos dejar de señalar que, careciendo el RD de voluntad derogatoria autónoma y visto el fundamento y parte dispositiva de la STC 61/1997, la pérdida de vigencia declarada en el R.D. no puede producir efectos en su mayor parte por la declaración de nulidad de los preceptos que habrían producido la derogación tácita y, lo que no es menos importante, podría ser nulo en su práctica totalidad por la incompetencia estatal para tal función normativa, que corresponde en exclusiva a las Comunidades Autónomas (aunque no debamos olvidar la STC 240/2006).

Por tanto, el RPU es parte de ese derecho supletorio que puede ser depurado no solo en sede judicial, sino también desplazado por la competencia autonómica exclusiva en materia de urbanismo (CE 148.1.3 y EAPV 10.31 en nuestro caso).

El P_DEU desarrolla reglamentariamente la LvSU en virtud de la ostentación de la competencia o título en materia de urbanismo (aunque no se recoge expresamente) y, como indicamos al inicio de esta entrada, propone la inaplicabilidad del RPU siquiera con carácter supletorio. Sin embargo, luego se olvida de incluir dicha determinación donde procede, en las disposiciones finales. Y es que la habitual cláusula general de estilo de “Quedan derogadas todas las disposiciones reglamentarias que se opongan o contradigan a lo previsto en el presente Decreto” no afecta al RPU, porque en esta materia no opera la técnica de la derogación sino el desplazamiento y porque ninguna normativa autonómica puede derogar una normativa estatal.

Por tanto, cabe preguntarse, ¿estará el RPU vivo y muerto a la vez, como nuestro famoso gato?, ¿sigue siendo de aplicación el RPU en nuestros planeamientos?

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Natxo Tejerina

Licenciado en Derecho (Deusto, 1979). Abogado (Bilbao, 1980-1991), Profesor en los cursos de urbanismo del IVAP (1995-2020). Funcionario en diversos ayuntamientos desde 1991, actualmente en Urbanismo del Ayuntamiento de Barakaldo en periodo sabático.

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