Propuestas para el nuevo periodo legislativo

Ideas normativas de cara al nuevo curso.

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El verano se nos va y arranca un nuevo periodo legislativo en Euskadi y por ello nos ha parecido interesante enumerar las iniciativas normativas que podrían (¿deberían?) ser abordadas con el objeto de mejorar las herramientas para la acción urbanística con las que tenemos que afrontar el trabajo diario. Aprovechamos para incluir en la lista desarrollos normativos estatales, pues si bien el inicio de  la legislatura no es tan reciente, lo cierto es que su arranque atípico también nos sitúa en el principio del arranque efectivo de la legislatura del Paramento español.

Cada una de las propuestas corresponde a distintas esferas de acción normativa, pero no por ello consideramos que deben ser orilladas, máxime cuando quedan tantos planes generales por tramitar y ejecutar en el nuevo escenario que establecieron tanto la LS07, la L3R, la LEA y numerosas sentencias del TC y del TS.

Vamos allá.

  1. TRLSR y Reglamento de Valoraciones
    • Valoración de la indemnización de la facultad de participar (TRLSR 38.2): como sabemos desde la (STC 218/2015) no hay modo de calcular el valor de esta indemnización (pese a esa sentencias del TSJCM STSJ CLM 1745/2016 y STSJ CLM 1747/2016 confirmadas de aquella manera por el Tribunal Supremo en la STS 726/2018 y la STS 3968/2017). Por ello y porque han pasado 5 años, parece del todo necesario que el legislador tome cartas en el asunto y establezca qué es aquello del valor real del suelo sin expectativas en suelo en actuación de nueva urbanización expropiado o con condiciones de inicio.
    • Valoración del suelo en situación básica rural (tipos de capitalización, RVal 12.1.b y el Anexo I que irradian sus efectos a los RVal 13, 14.a y 15.b por incluir en sus formulaciones el tipo de capitalización r2): si la ausencia de valoración de la indemnización de la facultad deja coja la valoración del suelo rural sujeto a actuaciones de nueva urbanización, la reciente STS 1747/2020 ha asestado otra dentellada a las valoraciones en suelo rural, por lo que será el gobierno quien deba afrontar la tarea de definir una nueva vía que equilibre la objetividad y la justicia en este tipo de valoraciones.
  2. LvSU, DMU y DEU
    • Incorporación del concepto de sostenibilidad integrada por encima del resto de objetivos y determinaciones de planeamiento. Más allá del uso del principio del desarrollo sostenible (LvSU EMM II y III y 3) o la sostenibilidad ambiental, se hace imperativo incorporar de manera aunada la sostenibilidad social y económica en las actuaciones y planes, vinculándolo a las medidas (costes y cargas) concretas y, muy singularmente, a los impactos sobre las Haciendas Públicas (TRLSR 22.4). Esto es, introducir la variable del tiempo, la variable de las consecuencias tras la finalización de las actuaciones, evitando la mirada miope o cortoplacista de los planes vinculados a la recepción de las urbanizaciones y del otorgamiento de las licencias de primera ocupación.
    • Revisión de la Ley 2/2006 para abandonar el modelo urbanístico basado en la clasificación como configurador del haz de derechos y obligaciones. Han pasado 14 años desde la promulgación de nuestra ley urbanística y a pesar de la supuesta adaptación a la LS07 (que vendría tan solo un año después), la verdad es que la LvSU necesita un cambio diametral y sustantivo para adaptarse y deshacerse de sus disfunciones manifiestas. Ya lo dice el Tribunal Supremo en el FJ 7 de la muy reciente STS 598/2020: “-Según la nueva regulación, las obligaciones de los propietarios no van a venir ya determinadas por la categorización del suelo (consolidado o no consolidado), sino por el tipo de actuación de transformación urbanística que se vaya a acometer sobre el mismo, dado que la legislación urbanística ya no tiene como finalidad esencial la formación de un nuevo tejido urbano sobre la base de una progresiva ejecución de distintas actuaciones a realizar sobre el suelo…
    • Habilitar la configuración de actuaciones que no precisen incrementos de edificabilidad, aunque si beneficios, a la vez que aúnan el cumplimiento del derecho de propiedad para atender las necesidades integrales. Tanto la LvSU como todas las leyes del modelo clásico LS56-LRSV98 se basan en la apropiación de la edificabilidad y en la limitación de las cargas y costes. Sin embargo, el modelo básico a partir de la LS07 y posteriormente a partir de la L3R se basa en el régimen estatutario, en la definición de actuaciones con deberes incluso de carácter integral, donde es más que probable que los incrementos de edificabilidad sean escasos o hasta nulos; sin embargo, eso no significa que no haya plusvalías. Es necesario que el planeamiento se habrá a esta nueva realidad y su integración normativa.
    • Flexibilizar o incluso suprimir la regulación de los estándares en la ciudad existente, para ser sustituidos por un análisis particular que justifique su idoneidad y necesidad. Cuando se dictó el Decreto de Estándares Urbanísticos (Decreto 123/2012) no fueron pocos los que aplaudieron con las orejas, puesto que venía a aportar “objetividad y seguridad jurídica” reglamentaria. Sin embargo, el paso de los años ha demostrado que no ha resultado más que un corsé constrictor de la acción urbana, con una incapacidad cuasi plena de adaptarse a las distintas realidades de los tejidos urbano que, desde luego, son más poliédricos que el reglamento. Estamos ante el reto de la intervención en la ciudad existente sin necesidad de incrementos de edificabilidad, sin reglas matemáticas de diseño, pero sin que ello implique la exoneración de cargas o caer en la arbitrariedad, sino todo lo contrario, con la necesidad de realizar análisis rigurosos y justificación suficiente de las necesidades y su sostenibilidad.
    • La diferenciación entre sistemas locales y generales. La derogación parcial del art. 138 LvSU por la STC 94/2014 impide la adscripción de sistemas generales al suelo urbano mientras no se adapte la LvSU a la legislación estatal actualmente vigente y pone de manifiesto el error de mantener la artificiosa diferencia entre sistemas generales y locales. Aunque el TSJPV ha venido a salvar con alfileres la adscripción de sistemas generales al suelo urbano, es necesario renovar la regulación de las dotaciones a la legislación estatal que, con total acierto, ha superado la distinción entre sistemas locales y generales.
  3. LViv, DVPO y DITE
    • Refundición del Capítulo VII de la Ley de Vivienda (intervención en la edificación y en los conjuntos urbanos y rurales) en la ley urbanística. Ya sabemos que el capítulo VII de la LViv surgió como movimiento especular a la L3R (ahí está el acuerdo de la comisión bilateral del 8 de abril de 2014, BOPV), pero a día de hoy las determinaciones de las ARU siguen sin encajarse con los planes urbanísticos y viven como en realidades paralelas. Por ello y en sintonía con las propuestas anteriores de revisión, quizás convendría una suerte de refundición (que no compilación y yuxtaposición como sucedió y constató el Consejo de Estado que ocurrió con el TRLSR).
    • Valoración de los suelos destinados a VPP sujetos a explotación mediante alquiler permanente. No nos corresponde plantear los objetivos políticos de fomento de tipos de tenencia en la provisión de vivienda de protección pública, pero si resaltar los problemas que algunas determinaciones insertadas en la LViv han generado y van a generar y que afectan no solo a la ejecución del planeamiento, sino también a la sostenibilidad económica de las actuaciones para las administraciones públicas implicadas (fundamentalmente municipales). Por ello, junto con la revisión del Decreto 39/2008 debería buscarse una regulación del valor de los suelos destinados a VPP de alquiler (que no son pocos por aplicación de los estándares, LvSU 80) para no generar un quebranto a los Ayuntamientos o llevar a la frustración de las actuaciones de suelos con valor presumiblemente negativo de dichos suelos si hacemos uso de las técnicas de valoración reconocidas.
    • Extensión de la ITE a todos los edificios, sin discriminación de uso y/o titularidad. Como sabemos la sujeción de los edificios a la ITE es francamente limitada, al menos en el seno del medio urbano (Residencial colectivo, individuales de manera matizada y los caseríos de manera críptica). La ciudad, siquiera de una manera cuantitativa, está formada por múltiples edificaciones de usos diversos. Si atendemos a la triple finalidad de la ITE (conservación, accesibilidad y energía) ¿Qué justifica que los edificios y construcciones no residenciales estén exentos de la ITE como mecanismo o instrumento de análisis de su estado y funcionamiento en el seno del medio urbano? Aun a sabiendas de los incumplimientos en materia de ITE ¿no deberíamos hacer extensiva la ITE a todas las edificaciones y construcciones?
  4. LEA, L3/98, DEAE y D46/2020
    • Revisión de la L3/98 de manera acorde a la LEA y a las Directivas Europeas. Si la LvSU tiene ya 14 añitos, la L3/98 ya supera los 22 y se nota, a pesar las múltiples actualizaciones, entre ellas significativamente la Ley 7/2012, de 23 de abril, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior. En la pasada legislatura casi se llegó a modificarla y adaptarla, en esta legislatura esperemos que se retomen y aprovechen los trabajos realizados.
    • Extensión de la EAE a todos los instrumentos de planeamiento y sus alteraciones. A pesar de las exenciones establecidas en el D46/2020 para los “Restantes” instrumentos de ordenación urbanística, tanto la regulación básica como las directivas europeas establecen la sujeción a EAE para estos instrumentos. Por ello y porque es posible que el Tribunal Supremo vaya sentenciar en el mismo sentido (ATS 5534/2020 Estudio de Detalle, Cartagena, Murcia), quizás sea preciso repensar dicha determinación reglamentaria y no dejar un hueco normativo que deje instrumentos de definición urbana sin análisis medioambiental.
    • Aclaración del estado de la EIA tras el RDL 23/2020 y la STC 53/2017. La evaluación de impacto ambiental ha sufrido varias idas y vueltas, como ya tuvimos ocasión de analizar en el reciente post “RDL 23/2020, ¿Modificaciones de la LEA?”. Por ello, parece del todo necesaria no solo cierta estabilidad normativa, sino una revisión más pausada de la misma que permita asentar los preceptos (puede que la técnica de la convalidación sin posibilidad de insertar modificaciones del RDL no haya sido la más adecuada…).
  5. L12/12, LvSU y L3/98
    • Clarificación de los intervenciones sometidos a licencia urbanística y cuales a Comunicación Previa o Declaración Responsable, tanto en obras como en actividades en arreglo a la regulación básica. En la actualidad sobreviven de manera duplicada, ambigua o confusa los regímenes de control a priori y a posteriori tanto de obras como de actividades fruto de la asincronía del art. 207 LvSU y los artículos 55 a 66 de la L3/98 con las determinaciones de la LPAC, de la Directiva de Servicios y especialmente lo establecido en los artículos 3 y 4 de la Ley 12/2012 (y sus modificaciones posteriores). Sintéticamente, urge acometer el procedimiento liberalizador y armonizador, adaptándonos definitivamente al modelo de intervención administrativa de la regulación básica y de responsabilidad ciudadana ¿diferente?

Bueno, como todas las listas, esta es una recopilación abierta a la que tod@s seguro que podemos contribuir.

Esperemos que esta sea una legislatura fructífera.

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Natxo Tejerina

Licenciado en Derecho (Deusto, 1979). Abogado (Bilbao, 1980-1991). Funcionario en diversos ayuntamientos desde 1991, actualmente en Urbanismo del Ayuntamiento de Barakaldo en periodo sabático. Profesor en los cursos de urbanismo del IVAP.

Un pensamiento en “Propuestas para el nuevo periodo legislativo

  1. José Luis Azkarate

    Desde la cautela de alguien que no es pendenciero y que hace mucho que no está en los «fregaos» diarios de la gestión urbanística…
    Creo que a la enumeración de temas pendientes que hace Natxo, le puede venir bien una idea estructurante, que ayude a explicar la necesidad de revisar la legislación y normativa que señala. Una idea que ayude a explicar el por qué es necesario.
    También y desde una visión de activista urbano, creo que no nos debería costar imaginar incrementos de edificabilidad en los tejidos urbanos consolidados. Para añadir en donde se pueda: terrazas vivideras, ascensores, trasteros o incluso nuevas plantas. Sin obsesionarnos con la plusvalía necesariamente. Pensando que un urbanismo a la medida de una manzana y de sus vecinos, puede ser el mejor incentivador de los procesos de rehabilitación, en las cantidades que va a hacer falta en las ciudades del País.

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