Propiedad inmobiliaria: ¿Derechos adquiridos o régimen estatutario?

La legislación básica del estado (art. 9.5 TRLS) y la urbanística vasca (arts. 26.1.b y 34 LvSU) imponen a los propietarios de suelo consolidado la obligación de conformar solar (cesiones gratuitas y urbanización) lo que es compatible con la protección constitucional de la propiedad privada

La pasada semana comentábamos cómo los artículos 9.5 del Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS) y arts. 26.1.b y 34 de la Ley de Suelo y Urbanismo (LvSU) obligan al propietario de suelo Urbano Consolidado a ceder gratuita y debidamente urbanizados los terrenos que el plan actual destine a uso dotacional público y ello con independencia de que vaya a edificarse o reedificarse la parcela. El comentario surgió a consecuencia de una reciente Sentencia que anuló un Decreto del Ayuntamiento de Vitoria en este sentido.

Tal como quedábamos, abordamos ahora el análisis de la compatibilidad de esta obligación del suelo consolidado con el art. 33 de la Constitución Española (CE), que proclama el derecho a la propiedad privada y a la herencia y prohíbe la expropiación sin una justa compensación.

Planteamiento de la cuestión

El ordenamiento jurídico contempla dos instituciones antitéticas:

  • La protección de los derechos preexistentes que se concreta en instituciones como la regulación restrictiva de la revocación de los actos administrativos que reconocen derechos y la irretroactividad de los actos limitativos de derechos (arts. 103 LPAC y 9.1 CE, respectivamente), que normalmente se asocia a la seguridad jurídica y a la teoría de los derechos adquiridos.
  • La naturaleza estatutaria de algunas relaciones, en virtud de la cual los derechos y obligaciones concretos de la relación son los que en cada momento establezca la normativa vigente, independientemente de las condiciones anteriores que tuviera la relación.

Si tomamos como ejemplo un bar que hubiera obtenido licencia para hacer una obra que habilite una zona de fumadores y nos preguntáramos cómo le afectaría la norma que prohíba fumar en locales cerrados, la respuesta dependería de que este aspecto de la relación sea estatutario o no. Lo mismo ocurre con la norma que establezca el número de aseos mínimo o con la necesidad de contar con aseo adaptado a personas con movilidad reducida.

La regulación preconstitucional de la propiedad

Nuestro Código Civil (Cc) conforma la propiedad privada como un derecho tendencialmente absoluto solo limitado por las leyes, tal como era habitual en el siglo XIX en los países con regulación inspirada en el derecho romano. Por ello, el art. 350 Cc señala que «el propietario de un terreno es dueño de su superficie y de lo que está debajo de ella, y puede hacer en él las obras, plantaciones y excavaciones que le convengan, salvas las servidumbres, y con sujeción a lo dispuesto en las leyes sobre Minas y Aguas y en los reglamentos de policía».

Esta concepción decimonónica ya fue puesta en cuestión por el art. 30 del Fuero de los Españoles de 1945, que establecía que «todas las formas de propiedad quedan subordinadas a las necesidades de la Nación y al bien común» y que «la riqueza no podrá permanecer inactiva, ser destruida indebidamente ni aplicada a fines ilícitos».

Este nuevo sesgo ya apareció en otras leyes como la Ley de Montes de 1957 o la de Reforma y Desarrollo Agrario de 1973.

La ley de suelo de 1956 y el texto refundido de 1976

La idea primigenia de propiedad tendencialmente ilimitada, inspira técnicas urbanísticas como las alineaciones, alturas o las ordenanzas tradicionales de usos, así como la redacción del art. 83.1 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TRLS76) al que nos referíamos en el post anterior y que establece que «el suelo urbano estará sujeto a la [limitación] de no poder ser edificado hasta que la respectiva parcela mereciere la calificación de solar».

Sin embargo, la Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana (LS56) introdujo un importante giro del que pueden destacarse (se citan los preceptos del TRLS76 por ser idénticos a los originales en lo sustancial):

  1. La ordenación del uso de terrenos y construcciones no confiere derecho a indemnización «por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad», excepto si se tratara de vinculaciones o limitaciones singulares no susceptibles de distribución equitativa (art. 87 TRLS76).
  2. La obligación del propietario de transformar el suelo Urbanizable (arts. 83 TRLS76) y el Urbano en que así se prevea (con terminología actual, No consolidado, art. 84 TRLS76).
  3. El uso de los predios no podrá apartarse del destino previsto por el plan y las nuevas construcciones se ajustarán a la ordenación aprobada (art. 58 TRLS76).

La doctrina (García de Enterría y Parejo) destacó aquí un importante cambio, pues el urbanismo, que hasta la LS56 era esencialmente disciplina urbanística mediante el establecimiento de condiciones higiénico-sanitarias, pasó a tener la función de configurar el contenido normal de la propiedad. Por ello y recuperando la distinción de la doctrina alemana (Gierke) entre delimitación de la propiedad y limitaciones a la propiedad, señaló que hasta la LS56 existía una propiedad inmobiliaria limitada (tal como establecen los arts. 348 y 350 Cc) y, a partir de esta ley, una propiedad inmobiliaria delimitada .

Con todo, podíamos encontrar dos regímenes diferenciados, por una parte el de los suelos Urbanizable y Urbano No consolidado y, por la otra, el del suelo Urbano Consolidado. Mientras que en los primeros el contenido de la propiedad venía dado por el plan (régimen estatutario), en el segundo se respetaba el régimen pre-existente, como si de derechos adquiridos se tratara: la aplicación del plan únicamente a las nuevas construcciones (art. 58.1 TRLS76) o la carga de conformar solar en caso de sustitución de la edificación o de nueva construcción (art. 83.1 TRLS76).

La Constitución de 1978

El art. 33.2 CE establece que «la función social de estos derechos [propiedad privada y herencia] delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes».

Resulta esclarecedora la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 37/1987, de 26 de marzo, sobre la reforma agraria andaluza, que descalifica la concepción de la propiedad privada postulada por los recurrentes, basada en el Código Civil: «Al filo de esta perspectiva, que es la adoptada por la Constitución, resulta oportuno hacer notar que la incorporación de exigencias sociales al contenido del derecho de propiedad privada, que se traduce en la previsión legal de intervenciones públicas no meramente ablatorias en la esfera de las facultades y responsabilidades del propietario, es un hecho hoy generalmente admitido. Pues, en efecto, esa dimensión social de la propiedad privada, en cuanto institución llamada a satisfacer necesidades colectivas, es en todo conforme con la imagen que de aquel derecho se ha formado la sociedad contemporánea y, por ende, debe ser rechazada la idea de que la previsión legal de restricciones a las otrora tendencialmente ilimitadas facultades de uso, disfrute, consumo y disposición o la imposición de deberes positivos al propietario hagan irreconocible el derecho de propiedad como perteneciente al tipo constitucionalmente descrito» (F.J. 2).

La Ley de Suelo de 2007

El art. 7.1 LS07  establece que «el régimen de la propiedad del suelo es estatutario». Conciso, ¿verdad?

La diferencia entre el TRLS76 y la LS07 es rotunda.

El TRLS76 eludía y evitaba una proclamación general y para determinar el régimen de la propiedad era necesario analizarlo Clase por Clase de suelo, pudiendo diferenciarse, como hemos visto:

  • el régimen del suelo en que se hubieran previsto actuaciones que ahora denominaríamos de Transformación urbanística (Urbanizable y Urbano No consolidado por la urbanización en la terminología autonómica actual), que era de carácter estatutario,  y
  • el régimen del suelo en que no se previera la Transformación urbanística (lo que podríamos denominar suelo Consolidado por la urbanización).

En cambio, la LS07 incorpora la declaración general del régimen estatutario de la propiedad del suelo. Sin embargo, no debemos quedarnos en esta primera conclusión, puesto que el art. 8.1.c LS07 reconoció al propietario de suelo sujeto a actuación de Transformación el derecho a apartarse de la misma, en cuyo caso, sería expropiado valorándose su propiedad a origen (arts. 23 y 24.3 TRLS). Es decir, en este suelo nos encontramos ante actuaciones similares a la obra pública (el plan legitima la Expropiación en la que no se valoran los efectos del proyecto, art. 36 LEF),  como las intervenciones típicas en ensanches del siglo XIX (Haussmann, Cerdá…).

Por ello, con la LS07, la regla general es el carácter estatutario y la excepción era el suelo sujeto a actuación de Transformación, en el que el propietario podía apartarse de la misma (1.ª excepción), en cuyo caso, el contenido patrimonial viene dado por el régimen anterior al plan que se ejecuta, nuevo plan que a estos efectos no le afecta (2ª excepción).

La L3R y el nuevo TRLS (2013)

La modificación del TRLS08 operada por la L3R no afecta al art. 7.1 LS07 que, por tanto, mantiene el criterio general del régimen estatutario de la propiedad, pudiendo resumirse los cambios:

  1. Formula de forma positiva la obligación de adaptarse al plan («dedicarlos a usos que sean compatibles …», art. 9.1 TRLS), frente a la precedente redacción negativa («dedicarlo a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística», art. 9.1 LS07), lo que refuerza el carácter estatutario del suelo Consolidado al evidenciar su carácter de propiedad delimitada. Otra manifestación de esta regla general es la aplicación del Código Técnico de la Edificación (CTE) a las edificaciones preexistentes, tal como ya hemos analizado recientemente.
  2. Suprime la participación potestativa en ciertas actuaciones de Transformación. Resulta particularmente enigmática la redacción de los arts. 8.3.c y 9.4 TRLS (actuaciones de Nueva urbanización, normalmente, suelo Urbanizable) así como de los arts. 8.5.c y 9.5 TRLS (intervenciones en suelo Urbanizado). Ya tratamos el tema anteriormente y en un próximo post volveremos sobre la participación postestativa en las actuaciones de Transformación.

La cesión gratuita de dotaciones en suelo consolidado

Volviendo, por fin, a la pregunta inicial sobre la constitucionalidad de las obligaciones de cesión de dotaciones urbanizadas en suelo Consolidado prevista en los arts. 9.5 TRLS y 26.1.b y 34 LvSU, el art. 33 CE establece el régimen estatutario del derecho de propiedad, tal como confirmó la STC 37/1987, por lo que la obligación de cesión de dotaciones en suelo Urbano Consolidado es totalmente compatible con la Constitución.

¿Quiere esto decir que el plan puede contemplar cualquier cesión, incluso la totalidad de la parcela privada?

La propia STC 37/1987  señaló que la delimitación «no puede llegar a anular la utilidad meramente individual del derecho». Esta garantía del propietario es totalmente compatible con los preceptos comentados:

  • Con el arts. 9.5 TRLS, puesto que la obligación que establece no se refiere a terrenos con Calificación  Dotacional pública en su totalidad («completar la urbanización de los terrenos con los requisitos y condiciones establecidos para su edificación»), lo que permite cohonestar esta obligación con la valoración de dotaciones en suelo Urbanizado del 24.1.a.2º TRLS, dado que cuando la delimitación del contenido de la propiedad prive de utilidad individual, no operaría esta obligación de Conformar solar (obviamente) sino la Expropiación.
  • Con la regulación autonómica puesto que las parcelas con Calificación Dotacional pública en su totalidad que sean de propiedad privada no son suelo Consolidado, sino No consolidado por la urbanización conforme del inciso final del art. 11.3.b.1.b LvSU y, en consecuencia, no les serían de aplicación los arts. 26.1.b y 34 LvSU.
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Natxo Tejerina

Licenciado en Derecho (Deusto, 1979). Abogado (Bilbao, 1980-1991). Funcionario en diversos ayuntamientos desde 1991, actualmente en Urbanismo del Ayuntamiento de Barakaldo en periodo sabático. Profesor en los cursos de urbanismo del IVAP.

Un pensamiento en “Propiedad inmobiliaria: ¿Derechos adquiridos o régimen estatutario?

  1. Nieves Mendoza

    ¿Y si el PGM establece un plazo para completar la urbanización y edificar en suelo urbano consolidado q todavía no ha concluido? ¿Puede tal determinación del Plan modular el deber de ceder los terrenos afectos a dotaciones públicas?

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