¿Por qué Zorrozaurre no es una actuación de regeneración?
Sobre la neo-lengua de la regeneración urbana.
De los muchos calificativos con que se describen actuaciones como la de la isla de Zorrotzaurre, destaca el de regeneración. Probablemente para contagiarla con el halo de la celebrada “Regeneración de Bilbao”.
Una de las características mas llamativas de esta época es el déficit de atención que conduce a que la clave comunicativa radique en el titular o en 140 caracteres (ahora 280), porque raramente nos detenemos en el contenido de la información y, cuando lo hacemos, no reflexionamos limitándonos, en el mejor de los casos, a tomar partido like–unlike, prescindiendo de toda profundidad. Si hay alguna unanimidad es la de considerar como trasnochado al que se atreve a iniciar una exposición diciendo “estoy de acuerdo, pero me gustaría aportar un matiz…”.
La identificación de las actuaciones urbanísticas resulta particularmente compleja porque, desde la Ley del 56 (que ha conformado nuestra forma de pensar el urbanismo), el análisis se ha centrado más en las técnicas necesarias para la actuación conjunta a consecuencia de la afección a una pluralidad de propiedades que en circunstancias objetivas como la intensidad de la intervención urbanizadora: polígonos o unidades de actuación (en suelo urbano o urbanizable) y, por otra parte, la ejecución directa de sistemas generales o alguno de sus elementos y, sobre todo, las actuaciones aisladas en suelo urbano (TRLS76 117.1) que no perdían este carácter a pesar de comportar intervenciones urbanizadoras (TRLS76 83.1). Así vemos que las primeras parece que se caracterizan por la afección a un conjunto de propiedades (la expresión unidad de actuación es muy elocuente) y las aisladas por la intervención individual.
La LS07, que en otros aspectos fue tan acertada, se limitó corregir el modelo anterior desplazando el foco de la definición de tipos de actuación (LS07 14, actual TRLSR 7) desde los aspectos subjetivo-formales (individual o conjunta) al objeto de la actuación:
- La actuación de transformación-urbanización que tiene por objeto la creación de una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente junto con las correspondientes infraestructuras o dotaciones públicas. Son las actuaciones de Nueva Urbanización (aNU, TRLSR 7.1.a.1) y de Reforma o Renovación (aRRU, TRLSR 7.1.a.2), según afecten a suelo Rural o Urbanizado.
- Las actuaciones de transformación (no urbanización) que tienen por objeto el incremento de las dotaciones públicas para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o cambio de uso. Es la actuación de Dotación (aDOT, TRLSR 7.1.b).
- Las actuaciones de no-transformación que pueden comprender incrementos de edificabilidad e intervenciones en la urbanización siempre que no reúnan los requisitos de las anteriores y que pueden darse tanto en suelo Rural (TRLSR 16.2) como Urbanizado. Esta actuación no estaba nominada, aunque existía, en la redacción original, actualmente esta identificada como actuación Edificatoria (de Nueva edificación y de sustitución, TRLSR 7.2.a y de Rehabilitación, TRLSR 7.2.b), parece ser para el caso del suelo Urbanizado.
Para afinar el deslinde entre las actuaciones de transformación-urbanización y las de transformación que no son de urbanización puede verse la interesante STS 2971/2017 Mahou Calderon Madrid, que también ilustra sobre el impacto de la legislación estatal en el régimen jurídico urbanístico, en este caso previsto por la ley urbanística de Madrid.
Por su parte, la LvSU contiene una definición bastante incoherente en la que, por una parte y fiel a la tradición, se distingue, como criterio básico, entre actuaciones conjuntas (denominadas actuaciones Integradas, LvSU 138) e individuales o aisladas en sentido amplio (con las vertientes de la actuación Aislada, LvSU 136, la de Dotación, LvSU 137, y de Ejecución de Dotaciones Públicas, LvSU 139). Por otra parte, tal criterio básico se adereza con aspectos objetivos, puesto que el análisis se mueve en un doble plano al exigirse para la actuación Integrada dos requisitos (LvSU 138):
- que se trate de suelo urbanizable o urbano no consolidado por la urbanización. Esta segunda categoría de suelo es omnicomprensiva, puesto que comprende desde intervenciones de “reordenación o renovación urbana” que contemplen la “renovación, mejora o rehabilitación” de la urbanización hasta cualquier déficit de la urbanización existente respecto de la prevista en el planeamiento (LvSU 11.3.b.1).
- que el coste de las obras de urbanización exceda del 5% del coste de la edificación prevista (LvSU 195.1).
Las actuaciones que no cumplan cualquiera de estos dos requisitos de las actuaciones Integradas son Aisladas (es decir, solar a solar), contemplándose la llamada reparcelación interior para resolver las cuestiones de propiedad (LvSU 136.a DvMU 40.2).
Zorrozaurre: Actuaciones mayoritariamente Integradas (conjuntas), salpicado de actuaciones Aisladas
Así, en estos tres sistemas el aspecto esencial esta implícito, las actuaciones tienen que ser “viables”, lo que significa que la actuación, una vez deducidos los gastos tiene que procurar al empresario un “pequeño” margen del 20% (tomando como referente el criterio de la valoración catastral). Este aspecto tácito e incuestionado de la actividad urbanística, determina que la eufemística “viabilidad” sea, en realidad, garantía de negocio muy superior a cualquier otra actividad económica corriente. La tímida llamada de la LS07 a la sostenibilidad económica para la caja común y a la suficiencia de suelo productivo (actual TRLSR 22.4) ha pasado totalmente inadvertida, incluso para el Tribunal Supremo que no ha dudado a exigir la “viabilidad” cuando ha tenido ocasión (p. ej., STS 4284/2014, FJ5, o STS 1405/2016, FJ4).
Con la Ley de Economía Sostenible (LES) se introdujo un cambio importante que, en nuestra opinión, comporta un nuevo modelo de intervención urbanística de carácter disruptivo, tanto respecto al modelo de la LS56–LvSU como al modelo de la LS07, el de las actuaciones sobre el Medio Urbano y el término Regeneración:
- La LES crea la actuación de Renovación y Rehabilitación Urbana, definida por su objetivo, como aquellas que “tengan por objetivo la cualificación, revitalización y, en general, puesta en valor de las tramas y los tejidos correspondientes, así como, en su caso y complementariamente, de la extensión razonable de los mismos en el ámbito de su periferia inmediata” (LES 109.a).
- El RDL.8-11 afinó la regulación de la LES y, en concreto, definió las actuación de Regeneración Urbana así: “En particular, las actuaciones de regeneración urbana exigirán que la Administración competente delimite el correspondiente ámbito, que podrá ser continuo o discontinuo, así como de mera rehabilitación edificatoria, pudiendo incluirse en este ámbito intervenciones de demolición, renovación o sustitución de viviendas o edificios completos, siempre que no afecten a más del 50% de los edificios, de las viviendas o de la edificabilidad” (RDL.8-11 18.1.2º).
- La L3R conformó una regulación completa (con sus clarososcuros, en ocasiones necesarios), definiendo la actuación de Regeneración y Renovación Urbana como aquellas obras de rehabilitación edificatoria que además afecten “a tejidos urbanos, pudiendo llegar a incluir obras de nueva edificación en sustitución de edificios previamente demolidos” pudiendo tener “carácter integrado cuando articulen medidas sociales, ambientales y económicas enmarcadas en una estrategia administrativa global y unitaria” (L3R 7, ahora TRLSR 2.1).
Puede verse que en las actuaciones sobre el Medio Urbano, ya no priman los aspectos subjetivo-formales ni el alcance de la transformación urbanizadora sino el objetivo de la intervención.
La introducción de la Regeneración Urbana se incorpora a nuestro ordenamiento como búsqueda de la sostenibilidad del medio urbano y como antítesis y reacción frente a las actuaciones de reordenación caracterizadas por el derribo y reconstrucción, como práctica insostenible por procurar la viabilidad a corto plazo pero antieconómica a largo plazo, tanto para la ciudad como para el planeta, por el vaciamiento y degradación de los tejidos próximos más vulnerables y los procesos de exclusión social que inducen (la peculiar spanish gentrificatión) y por el consumo de materiales y energía, así como por las emisiones de GEIs.
Así, la Regeneración Urbana ya no puede tirar de los incrementos residenciales exponenciales para financiar las actuaciones y tiene el gran handicap del endeudamiento de las familias que imposibilita la conservación y rehabilitación tanto de la edificación como del entorno urbanizado; paradójicamente, la clave del éxito de las actuaciones de derribo y reconstrucción, que no es otra que los altos precios de la vivienda, impiden la gestión racional de la sostenibilidad urbana. Así Regeneración es sinónimo de sostenibilidad económica y social y antónimo del derribo y reconstrucción, como intervención que consigue la viabilidad a corto a costa de la insostenibilidad a largo y de inducir degradación en otras zonas de la ciudad.
Sin embargo, como parece que se ha puesto de moda el concepto de Regeneración, se utiliza para dar un sesgo positivo a intervenciones que la regeneración pretende erradicar. Así, se visten de Regeneración tanto operaciones de Derribo y Reconstrucción como de Rehabilitación edificatoria bajo modelo subvencional, que son las intervenciones insostenibles que pretendía sustituir el modelo de la Regeneración. Hoy nos centramos en las primeras, otro día volveremos sobre por qué la rehabilitación edificatoria subvencionada es lo opuesto a la Regeneración.
La actuación de Zorrotzaurre es una intervención de derribo y reconstrucción con un proyecto que cambia la faz de la isla, con una reordenación rompedora y que reacciona frente al pasado, que pretende deslumbrar con el halo de lo nuevo frente a lo viejo detestable. Por ello, de ninguna forma puede identificarse como Regeneración sin darle una patada al diccionario de la legislación urbanística.
Es una intervención diseñada para conseguir la “viabilidad” económica de la actuación (viabilidad tradicional, es decir, garantizar la financiación de la intervención urbanizadora y un beneficio “razonable” al promotor) obviando el análisis de su sostenibilidad económica, ambiental o social. Desde esta perspectiva del “negocio”, la Regeneración es el pájaro de mal agüero que viene a afear el único criterio, que haya dinero para pagar la urbanización, y a recordar las muchas experiencias en que el éxito de actuaciones puntuales ha intervenido como locomotora de la degradación de los tejidos urbanos vulnerables y una de las causas de la insostenibilidad económica y social que padecemos. Pensamos que las soluciones de derribo y reconstrucción son necesarias y que el problema no esta tanto en este modelo de intervención sino en que sea el único modelo de intervención y, sobre todo, en que se utilice desaprensivamente, negando sus consecuencias negativas y, obviamente, sin adoptar las contramedidas necesarias y que, por eso, calificarlas de Regeneración contribuye a enmascarar el problema.
Eso sí, mientras tanto abundan los EDUSI, los proyectos de recuperación de suelos contaminados, los HUBs, los polos de innovación, los centros universitarios, y mucha, mucha “Regeneración”… Mucha propaganda y neo-lengua, pero que nada altere el negocio.
Álvaro Cerezo
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