[Planeamiento v21] 9: Planeamiento de agrupaciones municipales

La delimitación espacial del nuevo planeamiento, ¿2 escalas? ¿2 instrumentos?

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Uno de nuestros textos de referencia, “La Tragedia de lo Común” (Tragedy of the Commons), de Garret Hardin (1968), señala en su inicio:

Al final de un artículo muy bien razonado sobre el futuro de la guerra nuclear, J. B. Weisner y H. F. York concluían que «ambos lados en la carrera armamentista se… confrontaban con el dilema de un continuo crecimiento del poderío militar y una constante reducción de la seguridad nacional. De acuerdo con nuestro ponderado juicio profesional, este dilema no tiene solución técnica. Si las grandes potencias continúan buscando soluciones exclusivamente en el área de la ciencia y la tecnología, el resultado será el empeorar la situación«.

Me gustaría llamar su atención no sobre el tema de dicho artículo (seguridad nacional en un mundo nuclear) sino sobre el tipo de conclusiones a las que ellos llegaron: básicamente, que no existe solución técnica al problema. Una suposición implícita y casi universal de los análisis publicados en revistas científicas profesionales y de divulgación es que los problemas que se discuten tienen una solución técnica. Una solución de este tipo puede definirse como aquella que requiere un cambio solamente en las técnicas de las ciencias naturales, demandando pocos o casi nulos cambios en relación con los valores humanos o en las ideas de moralidad.

En nuestro mundo del planeamiento tendemos a pensar que existen esas “técnicas” capaces de “resolver” nuestros problemas urbanos, sin percatarnos, o si, de que posiblemente como conjunto territorial se estén produciendo tensiones de competencia entre los distintos territorios y que la solución no esté en esas “técnicas”, sino en pautas de solidaridad, autolimitación y coherencia territorial.

A partir del ensayo de 1833 del matemático británico William Foster Lloyd, Garret Hardin nos expone el problema, el mismo problema en el fondo, de una manera cruda, como una tragedia. Utilizando la palabra tragedia como la usó el filósofo Whitehead: «La esencia de la tragedia no es la tristeza. Reside en la solemnidad despiadada del desarrollo de las cosas«.

La tragedia de los recursos comunes se desarrolla de la siguiente manera. Imagine un pastizal abierto para todos. Es de esperarse que cada pastor intentará mantener en los recursos comunes tantas cabezas de ganado como le sea posible. Este arreglo puede funcionar razonablemente bien por siglos gracias a que las guerras tribales, la caza furtiva y las enfermedades mantendrán los números tanto de hombres como de animales por debajo de la capacidad de carga de las tierras. Finalmente, sin embargo, llega el día de ajustar cuentas, es decir, el día en que se vuelve realidad la largamente soñada meta de estabilidad social. En este punto, la lógica inherente a los recursos comunes inmisericordemente genera una tragedia.

Como un ser racional, cada pastor busca maximizar su ganancia. Explícita o implícitamente, consciente o inconscientemente, se pregunta, ¿cuál es el beneficio para mí de aumentar un animal más a mi rebaño? Esta utilidad tiene un componente negativo y otro positivo.

  1. El componente positivo es una función del incremento de un animal. Como el pastor recibe todos los beneficios de la venta, la utilidad positiva es cercana a +1.
  2. El componente negativo es una función del sobrepastoreo adicional generado por un animal más. Sin embargo, puesto que los efectos del sobrepastoreo son compartidos por todos los pastores, la utilidad negativa de cualquier decisión particular tomada por un pastor es solamente una fracción de -1.

Al sumar todas las utilidades parciales, el pastor racional concluye que la única decisión sensata para él es añadir otro animal a su rebaño, y otro más… Pero esta es la conclusión a la que llegan cada uno y todos los pastores sensatos que comparten recursos comunes. Y ahí está la tragedia. Cada hombre está encerrado en un sistema que lo impulsa a incrementar su ganado ilimitadamente, en un mundo limitado. La ruina es el destino hacia el cual corren todos los hombres, cada uno buscando su mejor provecho en un mundo que cree en la libertad de los recursos comunes. La libertad de los recursos comunes resulta la ruina para todos.

Uno de los grandes retos del modelo de planeamiento que venimos describiendo en esta serie Planeamiento V21 es la redefinición de sus límites espaciales y la reformulación de los instrumentos. En este sentido nos llama la atención un modelo de planeamiento como el francés, que evolucionó de una concepción centralista en los años 70, a un modelo descentralizado a comienzos de los años 80 y que en la actualidad funciona a dos escalas.

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Por un lado están los esquemas directores en las aglomeraciones de municipios (Établissement public de coopération intercommunale, EPCI: áreas metropolitanas, comunidades urbanas, comunidades de aglomeración y comunidades de municipios) que establecen los grandes rasgos de la evolución urbana a medio plazo y por otro, los inicialmente denominados planes de ocupación del suelo (antes denominados POS y ahora PLU) que se aplican en cada municipio, que vinculan jurídicamente a los propietarios y disponen de manera explícita lo que puede hacerse en cada parcela.

Dentro de cada EPCI (que es una estructura administrativa francesa que reúne a varios municipios para ejercer conjuntamente algunos de sus poderes bajo el principio de cooperación intermunicipal) se definen los Planes Rectores (Schémas Directeurs) que funcionan como un marco urbanístico flexible y estratégico que ordena ese conjunto espacial de las aglomeraciones de municipios. Estos planes funcionan con criterios rectores técnicos de escala superior y ante el fraccionamiento municipal articulan los intereses de todos los municipios sobre materias tales como los usos productivos, la movilidad, el transporte, la vivienda, el alojamiento y el urbanismo. Para su definición se aplican los principios de solidaridad, renovación urbana (Solidarité et renouvellement urbains) y pautas de coherencia territorial (PCT, Schéma de cohérence territorial), modificando legalmente los planes locales:

Más allá del cambio de denominación, la intención es incentivar a los municipios para que elaboren, conjuntamente, verdaderos proyectos de ciudades, que sean más que una mera planificación física con restricciones al desarrollo urbano y que incluyan una reflexión sobre las actividades económicas, el transporte, el espacio público, o la vida social, al nivel adecuado, que siempre es supramunicipal. La preparación de esos planes debe hacerse bajo la responsabilidad de las entidades locales, pero con un fuerte incentivo, expresado en la restricción de autonomía de los municipios, cuando éstos no disponen de un PCT: en tal caso, han de limitar, estrictamente, la urbanización fuera de las zonas ya consolidadas, y únicamente con la autorización del Prefecto, previéndose normas especialmente estrictas en el caso de la edificación para usos comerciales.

Perspectiva del planeamiento urbanístico en Francia, Vincent Renard

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El otro instrumento es el Plans locaux d’urbanisme (PLU) que tiene un doble objetivo: por un lado, simplificar el procedimiento de preparación y aprobación, limitar el contenido, a rasgos básicos, del planeamiento urbano y derogar varias normas formales y trámites que han generado, paulatinamente, una situación de inseguridad jurídica permanente. Por otro lado, la ley pone el acento, más que en las reglas formales, en la definición de fondo de un proyecto urbano que contenga una visión global en el papel de los espacios públicos, paisaje, medio ambiente, etc. (Proyecto de Desarrollo y Desarrollo Sostenible, PADD). Este segundo instrumento se asemeja más a nuestros planes de ordenación pormenorizada, pero que jerárquicamente depende de los planes rectores que se definen en cada EPCI.

El hecho de traer a colación este marco de dos escalas de planeamiento y de dos instrumentos de planeamiento del modelo francés tiene su interés precisamente bajo la perspectiva que plantea La Tragedia de lo Común.

En un marco competitivo de ordenación y ocupación del suelo ¿no tendría más sentido la comarcalización del planeamiento para que al menos los Planes “rectores” de Ordenación General se aprobasen colegiadamente entre los ayuntamientos de las conurbaciones urbanas y luego que cada municipio aprobase sus planes de ordenación pormenorizada, mucho más ligeros y adaptados? Porque si cada municipio está encerrado en un sistema que lo impulsa a incrementar sus “beneficios” ilimitados en un mundo limitado, a buscar su único mejor provecho tal y como describe Hardin, la libertad de gestión de los recursos de cada uno de los municipios resultará la ruina para todos y para sí mismo.

Desde una perspectiva institucional, los instrumentos de ordenación del territorio podrían jugar ese papel de Plan Rector, pero el respeto a la autonomía municipal que provoca el carácter «blando» de la ordenación del territorio, impiden esa función. Un buen ejemplo es la cuantificación residencial, que se impone normativamente pero es ciertamente blanda, dado que carece de mínimo y el máximo tiene un coeficiente de mayoración (esponjamiento) de entre 2,2 y 3 y una parte de la oferta queda fuera del cálculo.

En cuanto a lo sustantivo, se trataría de un estilo de planeamiento basado en la regulación de la moderación (más que en la prohibición, lo que nos lleva a regulaciones directivas y adaptables a las cambiantes circunstancias) y en  la autolimitación, sea en consumo de suelos, en captación de ciudadanos, en proposición del tejido productivo. El Planeamiento v21 debería plantearse una revisión de los criterios y determinaciones de que lleve implícita la restricción y en todo caso la autolimitación urbanística del crecimiento (incluso sobre suelos transformados), no ya para garantizar la convivencia y los equilibrios entre territorios, sino siquiera para garantizar la supervivencia de cada tejido en el sentido más amplio del concepto.

¿Y si no nos automilitásemos? ¿Al menos debería haber una coerción mutua, mutuamente acordada como propone Garret Hardin?, ¿Quién está dispuesto a tomar el primer paso?

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Álvaro Cerezo

Álvaro Cerezo, Doctor Arquitecto (ETSA-UPM). Director de la Sociedad pública Puerto Deportivo el Abra – Getxo S.A. y docente de la EVETU (IVAP). Ha sido arquitecto municipal en el Ayuntamiento de Zalla. Master en valoraciones UPC-EM-REV y experto en materia urbanística. Experto en proyectos europeos (URBACT III, Integrated Urban Renewal, Environmental Issues, Sustainable Housing Support to local authorities and other stakeholders in designing and delivering integrated and participatory policies). ECA Residuos nivel I. Ha impartido clases en las Universidades de la UPV/EHU, Deusto, UPC y en instituciones INAP y ERAP, así como diversos colegios profesionales.

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