[Planeamiento v21] 7: Planificación estratégica

El actual modelo de planeamiento urbanístico procede de una época en que era impensable la volatilidad actual. En aquellas circunstancias, en que casi todo era predecible, la eficacia del planeamiento normativo compensaba sus desventajas. En cambio, en las circunstancias actuales se invierte el balance y es necesario que el planeamiento general tenga un carácter menos normativo y más directivo reforzando los aspectos estratégicos.Eustat 2030

Las desventajas del modelo de planeamiento general normativo

No solo la volatilidad y aceleración con que se producen los cambios aconseja un nuevo modelo de planificación urbana, la elaboración del planeamiento v56 está condicionada porque, además de planificar: 

  • Sus determinaciones, normalmente, generan derechos para los propietarios de suelo, cuya revisión puede dar lugar a indemnizaciones significativas con cargo a fondos públicos.
  • Como tal consecuencia es crítica, las complicaciones de los procesos de elaboración producen dilaciones incompatibles con la finalidad de la planificación.

Por otra parte, cuando en un proceso se adoptan decisiones sustanciosas, como la asignación de edificabilidad a los propietarios, es inevitable que se resienta la atención dedicada a otro tipo de decisiones menos sustanciosas pero, en ocasiones, más importantes desde el punto de vista de los intereses generales. Así, lo normal es que no se aproveche el proceso de elaboración para reflexionar adecuadamente sobre el futuro inmediato: cómo queremos que sea la ciudad, las amenazas… porque las decisiones «importantes» tienden a captar toda la atención

Planeamiento directivo

En primer lugar, queremos invocar aquellas inspiradoras palabras de Ike Eisenhower: «En la preparación del batalla, siempre he comprobado que los planes son completamente inútiles; sin embargo, la planificación es imprescindible».

Pensamos que los municipios deberían elaborar un plan estratégico en el que anticipen los posibles escenarios y cómo desenvolverse en ellos. Poner el acento en prepararse para el futuro más que en apostar sobre el pronóstico acertado, «el bueno», y obviamente sin que las hipótesis definidas comporten derechos para terceros.

Este plan estratégico podría sustituir al instrumento que en este momento es la pieza angular, el Plan General, dado que el documento ejecutivo sería el planeamiento de desarrollo, que debería justificar su coherencia con el plan estratégico o sus actualizaciones. 

Veamos un ejemplo con la regulación de la cuantificación residencial de las recientes DOT (que dicho entre paréntesis, es motivo de admiración fuera de Euskadi):

La metodología de cuantificación residencial de las DOT recién publicadas, de cuarta generación, tiene dos pasos, en el primero se determina, con criterios científicos, las necesidades habitacionales previsibles para un plazo de ocho años y, en segundo lugar y para evitar las consecuencias del error en la previsión así como la eventual falta de voluntad política en la ejecución del plan, se aplica un coeficiente multiplicador de entre 2,2 y 3. Además, se adoptan otras cláusulas de seguridad para evitar tensiones de mercado que recalienten el precio de la vivienda.

Es decir, se trabaja con un único pronóstico poblacional (en una apuesta optimista por lo que nos cuenta la bola de cristal, que para eso contamos con «la buena») contemplando la posibilidad de un error de cálculo en uno de los sentidos (quedarnos cortos), dando lugar a una oferta residencial máxima única.

El plan estratégico debería considerar los escenarios tanto el poblacional como la rigidez de la oferta (obviamente, de todas las actuaciones) definiendo unas pautas orientativas de acción para cada escenario planteado con las alternativas preferentes de ocupación de suelo. Este plan podría elaborarse con una agilidad razonable y sería objeto de actualización periódica con un esfuerzo y tiempo también razonables dado que estaría descargado de las tensiones propias de la calificación de suelo. El planeamiento ejecutivo, que siempre sería de un ámbito concreto, lo que hoy conocemos como ordenación pormenorizada, se activaría en función de las orientaciones del plan estratégico y de la evolución real de la necesidad y de la oferta.

El modelo de planeamiento que proponemos, no se basa en la necesidad de acertar en el diagnóstico sino que parte de la dificultad del pronóstico y permite adaptarse a la evolución concreta de la necesidad, de la oferta y de sus factores condicionantes, permitiendo contemplar también un escenario que, hoy por hoy no podemos descartar, que es el de la regresión demográfica, puesto que las previsiones estadísticas de crecimiento poblacional se basan en una fuerte inmigración (véase el gráfico que ilustra este post) que tal vez no se concrete a consecuencia de la debilidad de la oferta de empleo (factor este que nos diferencia de Alemania o Francia).

Pensamos que la preocupación porque la oferta residencial no sea insuficiente, en parte se corresponde con el ADN del urbanismo.v56, pero que también responde a la lógica del modelo de planeamiento de ese urbanismo, del que seguimos siendo totalmente tributarios.

Hemos tomado como ejemplo, la oferta residencial por ser uno de los aspectos esenciales del urbanismo que todavía se hace, pero la metodología presenta ventajas en cualquiera de los vectores de la planificación, conjunto de vectores que deberíamos reconfigurar adecuadamente: la adaptación y mitigación al cambio climático, la infraestructura verde, la movilidad, la suficiencia de empleo productivo…

Somos conscientes de que la exposición de esta idea tiene el handicap de la abundancia de planes estratégicos florero, por lo que queremos insistir en que plan estratégico no es sinónimo de poco rigor o poco compromiso y para ello vamos a llamar la atención sobre cómo los planes generales actuales, a pesar de la extenuante tramitación y de su complejidad formal, no tienen garantía de rigor ni de que vayan a hacerse realidad.

El modelo propuesto se corresponde con las nuevas orientaciones de las políticas de suelo de la legislación básica del Estado que han superado la concepción del urbanismo.v56 del plan como convenio con los propietarios de suelo sobre derechos edificatorios. Ahora el plan debe atender a los intereses generales y las previsiones de edificabilidad ya no son patrimonializadas por los propietarios del suelo en que se proyectan.

¿Qué podemos hacer hoy? 

En el actual marco legal podríamos adoptar medidas para pulir o paliar las consecuencias más negativas para el planeamiento de previsiones como las de las DOT que apuntan, racionalmente, a la maximizacion de la oferta residencial.

Los planes podrían contemplar el escenario propuesto por las DOT como aquel de máxima ocupación de suelo, pero activando las posibilidades que ofrecen los arts. 55.1.a (condicionando el desarrollo de las actuaciones a la confirmación de las previsiones poblacionales y a la inejecución de otras actuaciones no comtempladas) 53.1.d y 133.1 LvSU.

No sería tan cómodo ni racional como la propuesta que planteamos, que requeriría la modificación de la normativa urbanística (por cierto, ¿para cuándo la sincronización a la legislación básica del Estado y la modernización de la LvSU?), pero permitiría adaptar la oferta a la necesidad efectiva y evitar ofertas reales sobredimensionadas como las que vemos en algunos municipios, con los consiguientes desequilibrios territoriales, la ocupación desordenada de suelo y el incremento de costes de funcionamiento de la ciudad.

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Natxo Tejerina

Licenciado en Derecho (Deusto, 1979). Abogado (Bilbao, 1980-1991). Funcionario en diversos ayuntamientos desde 1991, actualmente en Urbanismo del Ayuntamiento de Barakaldo en periodo sabático. Profesor en los cursos de urbanismo del IVAP.

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