[Planeamiento v21] 3: Suficiente y adecuado

Continuamos con el análisis del planeamiento v56. Hoy nos detenemos en los criterios de calidad, sean los estándares legales o los criterios propios del planificador. Para ello nos centramos en el estándar que introdujo la LS07: Suelo suficiente y adecuado destinado a usos productivos, tomando como referencia la operación Urban-Galindo (Barakaldo).

Operación Urban-Galindo, Infografía

Operación Urban-Galindo: Infografía del estado final.

A mediados de los pasados años 90, tras el cierre de la factoría de Altos Hornos de Vizcaya en la desembocadura del Galindo, el Ayuntamiento de Barakaldo abordó la reordenación de la zona (unas 40 hectáreas), postulándose al programa europeo Urban. Es la actuación Urban-Galindo.

1983

1983. @ Geoeuskadi

El programa Urban tenía la zanahoria de las ayudas, pero exigía abandonar la zona de confort porque ponía el foco en aspectos que entonces todavía no entendíamos. Esto explica que este plan apostara, entre otros por la mixtificación de usos, más pendiente de la zanahoria que de la coherencia de la propuesta. En concreto, la propuesta distribuía el espacio a partes iguales para los usos residencial, equipamiento y actividad económica.

Una vez aprobada la candidatura y puesta en marcha la actuación se acometieron diversas rectificaciones (que afectaron al ámbito de la actuación, que se amplió a unas 60 ha, a la programación y a la ordenación) que globalmente mejoraron tanto la viabilidad como la calidad urbana resultante pero que, como suele ocurrir cuando el foco se pone en el detalle, perdieron de vista el objetivo del reparto proporcional, y aunque se mantuvo la superficie productiva inicialmente calificada, su porcentaje se vio reducido. Quedaba mejor.

U-G Calificación_Final

Urban-Galindo: Calificación final por superficie y referente de la distribución igualitaria

Como ya hemos apuntado en anteriores posts de esta serie, el foco se puso en el plan desatendiendo los resultados de la ejecución, que raramente es plena. Parece que, como no depende de nosotros cómo se ejecuta el plan o ni siquiera qué partes se ejecutarán y cuales no. Limitamos nuestra responsabilidad como urbanistas a la calidad del plan, desatendiendo si la ejecución del plan pudiera dar lugar a resultados que agraven los problemas que pretendíamos ilusamente resolver. Después de 20 años de puesta en marcha del plan el resultado difiere ligeramente de la foto finish del gráfico anterior.

U-G Calificación_Ejecutado

Urban-Galindo: Calificación final por superficie y no ejecutada (en color más tenue)

El gráfico evidencia que la inicial calificación igualitaria  por superficie, ha dado lugar a un resultado (a consecuencia de las modificaciones puntuales y de la inejecución) a que la superficie residencial, en numero gordo, duplique a la de los equipamientos y la actividad económica.

2017. @ Geoeuskadi

2017. @ Geoeuskadi

Tras este resumen rápido y sesgado de la operación Urban-Galindo y entrando en la cuestión de los criterios que garanticen la calidad de los planes: ¿Fue adecuada y suficiente la calificación de usos productivos respecto a usos residenciales con una ratio de 1:1 referida a la superficie?

Como desde la entrada en vigor de la LS07 (01/07/2007), los planes que prevean actuaciones de transformación deben incluir el ISE (Informe de Sostenibilidad Económica, TRLSR 22.4) que justifique “la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos“, nos hemos animado a realizar un trabajo de hemeroteca. Hemos pedido a Google que nos eche una mano a localizar ISE que aborden el tema de esta suficiencia y tras consultar la primera docena de entradas, podemos resumir:

  • La característica más común es constatar que (¡afortunadamente!) la ley no ha dado ningún criterio objetivo para medir la suficiencia.
  • Es frecuente eludir la tarea afirmando que con «este desarrollo» no se empeoran las previsiones al respecto del Plan General, de la política industrial comarcal…
  • Todos los planes comprueban con alivio (el clásico «como queríamos demostrar…») que sus previsiones comportan una calificación suficiente y adecuada de usos productivos. 

En fin, no nos ha ayudado mucho el servicio de búsqueda de Google y seguimos como estábamos: ¿Es adecuada y suficiente la calificación de usos productivos respecto a usos residenciales con una ratio de 1:1 de superficie?

El PTS de actividades económicas tampoco nos ayuda mucho porque exige que no se reduzca la superficie calificada (art. 10), determinación que llegó tarde en el caso de Urban-Galindo, que descalificó cerca de 2/3 de la superficie industrial original). Podría pensarse que tal exigencia parte del análisis de que lo previamente calificado es suficiente, pero parece que solo es un opción posibilista. Parece que también es el posibilísmo lo que lleva que la Aprobación Provisional de las Directrices de Ordenación del Territorio (DOT) flexibilice esta determinación (art. 12.5.c). Asimismo, llama la atención que la regulación genérica sobre calificación de suelo para actividades económicas de las futuras DOT sea de máximos (3 ha/municipio, art. 12.7).

Nos parece muy interesante la reflexión realizada en la Revisión del Plan Territorial Parcial del Bilbao Metropolitano, de la que destacamos dos aspectos:

  • No se conforma con tomar el dato del suelo calificado actualmente para actividades económicas y realiza una aproximación al análisis de las posibilidades reales de implantación en función de normativas sectoriales (resultando que las conclusiones sobre la oferta de suelo para actividad económica difieren sensiblemente según se tome la superficie calificada o la realizable tanto globalmente como en la comparativa por municipios).
  • Para evaluar la necesidad de suelo para actividad económica se parte de la tendencia de crecimiento  recogida en Udalplan.

La primera y principal reflexión que queremos compartir es que debemos afrontar la cuestión de la suficiencia y adecuación, tanto del suelo productivo como respecto de todos los estándares, mirando al futuro. Que los abordajes al estilo del vigente PTS de actividades económicas (mantener la superficie calificada anteriormente) o de la prospección de la revisión del PTP del Bilbao Metropolitano (necesidad en función de la tendencia del periodo precedente) del tipo espejo retrovisor, están condenados a la obsolescencia en un mundo que ahora cambia tanto y tan rápido, y todavía más la economía.

Es necesario desprendernos del bajage cultural del siglo pasado, particularmente de la especialización de los suelos, que aunque supuso un magnífico avance, hoy puede ser un lastre para acertar con en el canje más adecuado.

También es necesario evaluar el impacto sobre los tejidos urbanos de las políticas de polígonos industriales (sean convencionales o de diseño). Las investigaciones sobre los procesos de degradación urbana y la necesidad de gestión de su regeneración, así como las historias de éxito que todos tenemos en la cabeza, nos deben llevar a analísis y propuestas holísticas.

Sin embargo, este primer bloque de la serie Planeamiento v21, esta centrado en la revisión de los elementos clave de cómo estamos trabajando, con el estilo v56, y por tanto, profundizaremos en estos aspectos en próximos posts.

Pensamos que la mayor dificultad para la resolución tanto de nuestra pregunta sobre la ratio del 1:1 de la superficie como de la obligación legal concretada en el ISE, radica en los condicionantes de contorno del urbanismo español. Es habitual que la planificación urbanística parta de la asunción de dos axiomas y la aceptación de una pauta, también axiomática, que nos confinan dentro de la caja Planes.v56. Veamos: 

  • Las actuaciones previstas en el plan no pueden quedar al albur de las reconsideraciones estratégicas de los poderes públicos. Lo correcto es que los poderes públicos reflexionen para asegurarse de que lo que dispongan sea lo correcto, incluso los aspectos estratégicos, si quieren, pero, una vez fijado el plan con sus medidas concretas, el objetivo es garantizar un entorno de seguridad para que los negocios se desenvuelvan óptimamente y así poder hacer realidad el plan.
  • Los planes tienen que ser viables (viables en el sentido de que los propietarios de suelo tienen que ganar dinero ejecutando el plan. Ganar del verbo ganar).
  • La pauta de comportamiento es que el objetivo se limita a que el plan sea bueno. Por eso todos los indicadores se refieren al plan y no al resultado: calificación de 5 m² de zona verde por habitante, calificación de un x% de VPP, suelo “destinado” a usos productivos… Renunciamos a medir resultados y nos limitamos a asegurarnos de que el plan es bueno, partiendo del presupuesto de que la realidad mejorará en la misma proporción en que ejecutemos el plan.

La ratio 1:1 de superficie destinada a los usos productivos y residenciales en el ámbito Urban-Galindo se ha concretado en que se ha generado un empleo del sector productivo por cada seis viviendas nuevas.

El ámbito Urban-Galindo tiene, por las circunstancias comentadas al principio, una ratio de actividad productiva muy superior a la media del municipio y a la media de la comarca. Si, además, en lugar de comparar los suelos calificados comparásemos los suelos en servicio, el dato sería desolador.

En uno de los planes de la selección realizada por Google,  para justificar la suficiencia se contaba con todo el suelo No Urbanizable del municipio  (ingenioso, pero la vieja trampa al solitario), en otro se mencionaba que el suelo calificado para usos productivos cubriría sobradamente la (escasa o nula) demanda. 

Pensamos que para resolver adecuadamente la pregunta sobre qué cantidad de suelo productivo es suficiente y adecuada, tenemos que cuestionar los condicionantes de contorno, salir fuera de la caja planes.v56. Porque los bordes de la caja que hemos comentado no comportan limitaciones significativas mientras el objetivo sea cuantitativo: crecimiento del PIB, maximización de la oferta de vivienda nueva, gasto en cemento, promoción de VPP… Sin embargo, impiden resolver cuestiones más complejas como la de la suficiencia o los parámetros de proporcionalidad. Si se realizan todas las viviendas y no se ejecuta ninguno de los sistemas generales, el resultado sera desequilibrado y provocara el colapso de las dotaciones. Si en Urban-Galindo se hubiera ejecutado el 33% del plan, pero este tercio es precisamente  el 100% de las nuevas viviendas, no resultaría una ciudad un 33% mejor, sino una ciudad en la que se viva peor.

Tal vez estéis pensando:  pero… ¡por diós, cómo vamos a condicionar operaciones residenciales a que se pongan en servicio parques urbanos en proporción suficiente o polígonos industriales para los que no hay demanda! Sin embargo, el resultado de aceptar estos condicionantes de contorno nos conduce a nuestras actuales tasas de desempleo, de emigración de población joven, de endeudamiento. Tomando como dato la cifra de Urban-Galindo, que realmente está muy por encima de la media, de un empleo productivo cada seis vivienda nuevas: un empleo productivo ¿da para que levanten la persiana cuántos bares y peluquerías? Con la parte correspondiente a un empleo del impuesto de sociedades ¿cuántas pensiones y sueldos de funcionario se pagan?

A partir de este caso, os proponemos como conclusiones:

  • Los aspectos formales y de detalle son capaces de acaparar toda nuestra atención, llevándonos a desatender las cuestiones estratégicas.
  • Lo importante es la concepción global, los planes deben referir sus estándares al conjunto, como mínimo del municipio careciendo de toda lógica el análisis ámbito a ámbito. En la época en que el urbanismo era de propietarios, el ámbito era una forma de distribuir los beneficios y las cargas; ahora que la acción urbanística no es de propietarios y que debemos trabajar en el paradigma de la sostenibilidad económica para la caja común, no es de recibo que la LS07 exija la suficiencia de suelo productivo por actuación de transformación, tal parámetro solo puede valorarse en el conjunto de la población. Por tanto, la pregunta sobre si es suficiente una ratio de 1:1 de la superficie de la actuación es errónea porque considerando las circunstancias de, al menos, Barakaldo, 1:1 puede ser insuficiente o no.
  • El plan no es un fin en si mismo sino un medio para mejorar la calidad de vida, de forma que la ejecución parcial puede generar un resultado más desequilibrado. No siempre alcanzar un mayor grado de ejecución del plan garantiza una mejoría de la situación.
  • Los objetivos de equilibrio no pueden estar condicionados por las expectativas de ganancia de los propietarios de suelo.
  • La suficiencia de usos productivos no solo es una obligación formal impuesta por ese legislador que no sabe de lo que habla, es una necesidad que deberíamos tomarnos en serio por ser tan necesaria para la subsistencia urbana como el suministro de agua, de energía, el acceso rodado o la dotación de saneamiento. 

Posts anteriores de esta serie:

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Natxo Tejerina

Licenciado en Derecho (Deusto, 1979). Abogado (Bilbao, 1980-1991). Funcionario en diversos ayuntamientos desde 1991, actualmente en Urbanismo del Ayuntamiento de Barakaldo en periodo sabático. Profesor en los cursos de urbanismo del IVAP.

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