[Planeamiento v21] 10: la necesidad de una nueva ordenación y ejecución conjunta

Las condiciones del nuevo planeamiento.

Metal Newton's cradle isolated on white background

Mecánica clásica Newtoniana

En una etapa donde estamos necesitados de repensar el urbanismo y los instrumentos que nos hemos dado hasta la fecha, hay una frontera que sigue sin ser franqueada, la vinculación de la ordenación y su ejecución de manera conjunta. Si el nuevo urbanismo ya no es de propietarios, sino de empresarios al margen de su condición de propietarios, y además no tienen derecho al negocio futuro por el mero hecho de serlo, ¿debemos seguir teniendo un plan tan definido y tan determinista?, ¿Cuáles son los efectos de ese tipo de plan ante escenarios cambiantes actuales y futuros?

En el modelo tradicional del urbanismo de propietarios, era necesario que el planeamiento fuera muy preciso, puesto que partía del supuesto fundamental de que la ejecución se realizaría por los propietarios y, en consecuencia, el diseño de la ciudad no podía quedar al albur de sus deseos o criterios y, sobre todo, sin atender las necesidades públicas. Ese modelo derivaría en un desarrollo bifásico (ordenación y ejecución) e imperfecto al no poder adaptar las concretas circunstancias que en la ejecución pudieran surgir o las que pudieran aparecer por el mero paso del tiempo. Los planes no solo garantizaban una aparente seguridad jurídica de derechos, sino que en realidad los fosilizaban impidiendo cualquier adaptación a una realidad posterior aceleradamente cambiante. Por lo que a la duración de la tramitación de los planes hiperdetallados, se sumaban los fallos de la no consideración de los mecanismos de ejecución inmediatamente posteriores y, adicionalmente, los cambios que se hubieran producido en la realidad  para cuando se ejecutaran. Existen múltiples ejemplos de planes de esta naturaleza: planes de mero diseño urbano y concepción morfológica que no atienden a los procesos de ejecución (ahí los arquitectos tenemos gran culpa) o planes que para evitar esas situaciones de discordancia con la realidad o ante la eventual aparición de imprevistos se han dotado de amplios márgenes de todo tipo (edificabilidad, dotaciones, tejidos, VPP, etc.) sin observar los efectos de todo tipo que tenían esos amplios márgenes en los ámbitos, en el municipio, en los municipios y territorios contiguos, ni sobre el futuro.

¿Pero qué ocurre cuando todas las bases y axiomas cambian?

Cuando la regulación legal actual no garantiza a la propiedad el negocio, ni el derecho a urbanizar, sino a participar en la empresa de transformación (que es otra cosa); cuando nos encontramos en un escenario regresión/estancamiento y envejecimiento demográfico; cuando vamos de cabeza hacia un cambio y crisis agravada de productividad o cuando estamos inmersos en un cambio climático palpable, ¿cuál es la respuesta de nuestro planeamiento? La de siempre.

Sin embargo, dentro de nuestra práctica habitual podemos encontrar otras pautas de comportamiento.

Tomemos como ejemplo la definición y ejecución de las dotaciones públicas. ¿Cómo regulamos y modificamos las definiciones de las dotaciones públicas en el planeamiento? Pues en un progresivo ejercicio de aproximación y ejecución final, donde las definiciones iniciales pueden ser modificadas sin indemnizaciones, porque no hay derechos patrimonializados. Las eventualidades que pueden surgir en una actuación concreta o las variaciones derivadas de una coyuntura cambiante se amoldan con cierta facilidad. ¿Por qué no ocurre lo mismo en el resto de usos?, ¿Por la concepción de que el plan confiere derechos? ¿Y si ya no es así?, ¿Y, si por más que lo recojan las normativas autonómicas, la clasificación ya no opera (tal y como establece la STS 598/2020)? ¿Cómo podríamos hacer un plan que no supusiera un anticipo de los derechos?

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Principio de incertidumbre de Heisenberg

En ese nuevo escenario, es evidente que los compromisos son mayores. Es cierto que no hay patrimonialización de derechos por el plan y que las posibles alteraciones o modificaciones son mucho más flexibles pero, por el contrario, exige anticipar la ejecución de la ordenación para dotarla más que de viabilidad económica (saldo positivo en base a valores autodefinidos y que pretenden que se autocumplan), factibilidad económica y adaptativa a esas circunstancias cambiantes en un marco de restricciones económicas y necesidades acuciantes. Unas circunstancias que implican centrarse en la ciudad existente, en su recualificación y regeneración, donde los crecimientos serán necesariamente reducidos, las necesidades integrales serán mayores, las capacidades de las Haciendas Públicas de soportar y socializar costes y cargas serán menores y donde el tiempo ya no arregla los problemas, sino que los complica.

Por todo ello, es el momento de incorporar la ejecución a la ordenación, tanto en las pautas de trabajo como en los instrumentos formales, siquiera como recogían las actuaciones sobre el Medio Urbano (aMU, TRLSR 2.1) o, como en nuestro caso, las ARU, que recogen la necesidad de incorporar en el mecanismo de ordenación todos los elementos de ejecución señalados en el art. 43 LVIV, de tal manera que el propio acto de aprobación permita reducir los tiempos de consecución de los objetivos y proyecte los siguientes pasos de una manera más cercana a la realidad.

En resumen necesitamos anticipar el resultado sin pensar en quién es el beneficiado o el lesionado por el plan y eso permite otro juego distinto de ordenaciones y de reajustes en el proceso de su ejecución, donde, por ejemplo, la determinación de los estándares como parámetro reglado debería decaer en base a un análisis más fino y adaptado a las necesidades especificas y a la realidad; donde la participación de la comunidad en las plusvalías debería ser reevaluada para acomodarla al beneficio real de la actuación y su reinversión; donde los reajustes por necesidad no impliquen un reproceso global de la ordenación y donde se supere el marco de las cajas estancas de lo físico, para incorporar las variables sociales, económicas y medioambientales, pero no como una carta a los reyes magos, sino como costes propios de la actuación.

¿No tendríamos que revisar la LvSU de una vez para adaptarla a este nuevo escenario y regulación?

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Álvaro Cerezo

Álvaro Cerezo, Doctor Arquitecto (ETSA-UPM). Director de la Sociedad pública Puerto Deportivo el Abra – Getxo S.A. y docente de la EVETU (IVAP). Ha sido arquitecto municipal en el Ayuntamiento de Zalla. Master en valoraciones UPC-EM-REV y experto en materia urbanística. Experto en proyectos europeos (URBACT III, Integrated Urban Renewal, Environmental Issues, Sustainable Housing Support to local authorities and other stakeholders in designing and delivering integrated and participatory policies). ECA Residuos nivel I. Ha impartido clases en las Universidades de la UPV/EHU, Deusto, UPC y en instituciones INAP y ERAP, así como diversos colegios profesionales.

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