[Planeamiento v21] 1: Lo estructural

Iniciamos la serie sobre cómo podría ser el planeamiento urbanístico, ahora, más de diez años después de que legalmente se superara el urbanismo expansionista instaurado por la Ley de Suelo de 1956, con unos casos de estudio que nos permitan reflexionar sobre los aspectos mejorables. El primero es la actuación de Ibarreta-Zuloko (Barakaldo).

Zona de Ibarreta Zuloko (Barakaldo) en 1995. © Geoeuskadi

Zona de Ibarreta Zuloko (Barakaldo) en 1995. © Geoeuskadi

El PGOU de Barakaldo vigente, cuya elaboración arrancó en 1996, definió varios “ámbitos de oportunidad” y entre ellos la zona de Ibarreta-Zuloko, en la margen derecha del río Castaños-Galindo, que en aquel momento presentaba graves problemas de contaminación: lindane, residuos de acería… (los costes ocultos del pasado industrial). Sobre la mesa estaba la posibilidad de destinar la zona a un gran parque, pero hubo una razón definitiva: no había en el horizonte otros posibles ingresos para afrontar los costes de recuperación de la zona distintos de las plusvalías de la calificación urbanística. Entre las alternativas de actuación lucrativa con cargas, finalmente se optó por un desarrollo de uso predominante de actividad económica (Productivo-terciario). En aquel momento se apostaba por un parque empresarial de promoción pública.

La ordenación incorporaba un porción de un itinerario peatonal circular (Sistema General de Espacios Libres). Este paseo podía ubicarse en la ribera, en cuyo caso la actividad productiva estaría en contacto con el suelo urbano residencial, o bien conformarlo como una barrera verde de separación entre los talleres y la zona residencial para proteger a los residentes de las molestias, en cuyo caso el río quedaría encajonado entre la trasera de la actividad productiva y la A-8. Como se aprecia en el esquema de la ordenación, se optó por esta segunda opción penalizando la zona verde (que ya no sería un paseo de orilla) para beneficio de los usos residenciales.

Sector Ibarreta-Zuloko del PGOU de Barakaldo (Croquis)

Sector Ibarreta-Zuloko del PGOU de Barakaldo (esquema)

Sin embargo, homo sapiens propone y dios dispone, en este caso el Diputado General de Bizkaia, que optó por instalar la feria de muestras (actual Bilbao Exhibition Center, BEC) en la parcela de Ansio (esquina Sureste de la imagen siguiente), obligando a reubicar los proyectos de otras dos zonas de oportunidad. Al Sector de Ibarreta-Zuloko le tocó el desarrollo de un Parque Comercial.

Zona de Ibarreta Zuloko (Barakaldo) en 2006. © Geoeuskadi

Zona de Ibarreta Zuloko (Barakaldo) en 2006. © Geoeuskadi

La decisión no fue ideal, sino una solución de compromiso porque el Sector de Ibarreta-Zuloko no reunía las condiciones más adecuadas para el despliegue de un parque comercial con la oferta mínima que asegurara su funcionamiento, de forma que una parte de la zona verde (eje Este-Oeste) es en realidad la tapa de la dotación de aparcamientos, con las limitaciones que conlleva, y la otra (eje Sur-Norte) esta desleída en el espacio comercial. Pero no es este el tema por el que traemos este caso sino porque con el nuevo uso habían desaparecido las razones que aconsejaron no ubicar la  zona verde junto al río, dado que el uso definitivo no era tan agresivo para los usos residenciales como el industrial inicialmente previsto.

Sin embargo, la zona verde no se pudo beneficiar del río y el río ha quedado condenado a ser trasera de pabellones y su zona de logística. ¿Hay alguna razón poderosa que impidiera ese pequeño reajuste tan beneficioso? La razón no fue otra que tal reajuste requería modificar el Plan General (llegándose a sin sentidos como los comentados en este otro post) y la modificación del Plan General requería una tramitación que comportaba una demora que inviabilizaría el desarrollo de la actuación.

¿Alguien entiende por qué la decisión de la ubicación del sistema general de espacios libre entre los pabellones y el suelo residencial o entre los pabellones y el río es deseable que se adopte en el PGOU o mediante su modificación? ¿Acaso no lo aprueba el mismo órgano, el Pleno municipal? ¿Por qué es mas de fiar el Pleno del Ayuntamiento cuando aprueba una modificación del PGOU que cuando aprueba la ordenación pormenorizada?

El Plan General tiene que resolver tantas cuestiones y tan importantes que su tramitación debe contar con el informe de todas las administraciones sectoriales (en este caso: costas, carreteras, seguridad aérea y, seguro, que alguna otra que ahora no caemos), con la evaluación ambiental, con la participación ciudadana e información pública (normalmente más de una), con un mínimo de tres aprobaciones plenarias… Lo hacemos tan bien y tan perfecto que casi siempre nace obsoleto o, como en este caso, no hubiera servido para mejorar la actuación sino probablemente para imposibilitar que se hiciera.

  • ¿Es razonable poner alforjas tan grandes al PGOU? No puede con ellas y no llega (como en este caso) o llega tarde, a un escenario económico y social distinto del evaluado en su elaboración.
  • ¿No sería más lógico tener un documento menos ambicioso pero que fuera útil?
  • En la declaración de intenciones inicial de este blog (no la hemos cambiado aún, aunque ya han pasado cinco añitos) decimos que son tales las dificultades que el objetivo de la aprobación eclipsa la función de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, es tal el esfuerzo (poco útil o inútil)  que se exige, llegamos tan exhaustos que bastante mérito tiene que se llegue a aprobar el plan. Por ello no se puede culpar ni a los redactores (merecen un monumento), ni a los ayuntamientos de que los planes generales no contengan la dosis adecuada de prospección y planteamientos estratégicos (si, total, para cuando consigamos que se apruebe, habrán cambiado las circunstancias consideradas).

Pensamos que si el planeamiento requiere tanto detalle es para facilitar la producción de viviendas (medida del legislador de 1956-1975 acorde con sus objetivos) y que en este momento la colectividad no necesita de la producción ingente de viviendas. Que en este momento es más necesario que nunca un planeamiento prospectivo y no de alineaciones y rasantes o de delimitaciones, cada cosa en su momento. Que un documento de carácter estratégico, ni más ni menos, y directivo, sin determinaciones de detalle (como el actual Avance) podría ser aprobado con más facilidad y que podría adaptarse a las cambiantes circunstancias más ágilmente. Este plan director sería desarrollado mediante planes de zona (Planes Parciales o Especiales) cuando fueran a ser ejecutados y que deberían justificar su coherencia con las opciones estratégicas.

Podría pensarse que con este sistema perdemos la coherencia que da el Plan General de que, p. ej., el desarrollo de una actuación residencial es posible gracias a que el Plan ha cumplido con la calificación de 5 metros de zonas verdes por habitante previsto y que el modelo que proponemos sería un desbarajuste. Pero bien fácil sería exigir al instrumento de desarrollo que justifique que no provoca el incumplimiento del estándar o, incluso que lo resuelva efectivamente. Además el sistema funcionaría mejor porque la supuesta coherencia del modelo actual se queda en el documento, dadas las tasas de incumplimiento de los planes y en particular de las actuaciones no lucrativas, se puede afirmar sin exagerar que en el modelo actual el PGOU consigue la coherencia (en este caso la ratio de zonas verdes) mediante zonas verdes coloreadas en el papel. Porque aunque es cierto que para obtener un buen resultado hace falta un buen plan, también es cierto que no es suficiente; cuando el plan no se ejecuta íntegramente el resultado puede ser peor que el de un plan menos bueno.

Como resumen, podríamos pasar del Avance a la ordenación Pormenorizada. ¿Da vértigo?

Otros posts de esta serie:

P.D. El ejemplo también permite ilustrar el problema de la financiación de las intervenciones (que llevó, primero, a descartar una solución de todo parque y, después, a desdibujar la zona verde), pero sobre esta cuestión volveremos otro día.

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Natxo Tejerina

Licenciado en Derecho (Deusto, 1979). Abogado (Bilbao, 1980-1991). Funcionario en diversos ayuntamientos desde 1991, actualmente en Urbanismo del Ayuntamiento de Barakaldo en periodo sabático. Profesor en los cursos de urbanismo del IVAP.

Un pensamiento en “[Planeamiento v21] 1: Lo estructural

  1. José Luis Azkarate

    Me ha calentado la reflexión de Natxo.

    Y es preciso darle una dimensión adecuada a su propuesta de fondo. El rey está desnudo y hay que decírselo… pero cómo.

    El urbanismo, conforme al modelo del 56, que es el que se practica, ha dejado de funcionar. La época es otra. Nuestras ciudades, por lo general, no necesitan más viviendas, más polígonos industriales, más zona verde o más equipamientos… Tienen de tó. Esa etapa ya pasó. Los retos actuales son otros.

    Yo, con los años, he pasado de la práctica del urbanismo al activismo cívico vecinal. En el centro de Vitoria Gasteiz, se está desarrollando una operación de promoción comercial unitaria de unos 5.000 m2. Al hilo de esa promoción, a la Asociación Ensanche XIX se le ocurrió la posibilidad de una rehabilitación integral de las 27 comunidades que configuran la manzana, recuperando de paso, el paisaje interior del patio de manzana. La propuesta vecinal se fue enfriando, hasta que hace poco una de las comunidades consultó en el ayuntamiento la posibilidad de una rehabilitación con un discreto recrecido de la fachada posterior. Respuesta simple: que sin la modificación del PGOU no era posible, que la situación actual era de fuera de ordenación por superación de las alturas máximas permitidas en el Ensache…

    No vale con disecar los tejidos consolidados desde los PGOU. A las ciudades les pasan cosas constantemente. No se están quietas. El fracaso en la capacidad de respuestas viables para la reforma anterior del modelo urbanístico del 56 es palmario. No sirve. Y es uno de los retos esenciales del urbanismo del futuro inmediato.

    El otro asunto es la actitud de la administración municpal. No son tiempos de pegas, son tiempos para proponer soluciones. Eso implica menos plan y sobre todo más gestión ¿por qué no se les ocurren a nuestros servicios municipales las propuestas de mejora de nuestros tejidos urbanos consolidados?

    El necesario cambio de paradigma en el urbanismo, tiene que debatirse y aprobarse en el Parlamento. Hay que llegar ahí y decirle al rey que va desnudo. Que hay que reformular y concertar una legislación que es ya un esperpento. Pero eso tardará, no sé si tanto como la revisión de un PGOU, pero tardará. De mientras, creo que en el plano disciplinar, se puede avanzar algo.

    Desde blogs como Orbenismo, desde la EVETU, desde los colegios profesionales y desde agrupaciones como AVNAU y otras, se debe comenzar a dar pasos y organizar debates en serio, al que se puedan integrar los partidos políticos, con atrevimiento incluso para redactar borradores legislativos. Hay que animarse a ello.

    Si las técnicas no resultan útiles, se vuelven irrelevantes y se abandonan. Le puede pasar al urbanismo.

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