[Pasatiempos] “ordenación en su situación de origen”

Por fin! El Tribunal Supremo ha resuelto el mayor enigma del actual sistema de valoraciones: En la valoración de suelo urbanizado en que se prevea una actuación de Reforma o Renovación de la Urbanización, ¿a que se refiere el actual art. 37.3 TRLSR con «la ordenación de origen»?

ZORROZAURRE AEREA 012

El 01/07/2008 entró en vigor la Ley 8/2007 de Suelo (LS07) que introdujo el sistema de valoraciones hoy vigente. Desde entonces hemos tenido que tomar decisiones de planeamiento y de ejecución con la incertidumbre de si el coste de algunas intervenciones sería x o 100x. Recientemente se ha despejado una de las incógnitas.

El acertijo

¿A qué «usos y edificabilidades» se refiere el art. 23.3 LS07 [actual art. 37.3 TRLSR] cuando, para valorar el suelo urbanizado en que se prevea una actuación de reforma o renovación, dice que se «considerará los usos y edificabilidades atribuidos por la ordenación de origen»?

Hay varias soluciones posibles pero, básicamente, se abren dos opciones:

  1. La ordenación que dio lugar a la ultima transformación.
  2. La ordenación urbanística inmediatamente precedente.

¿Qué significa «ordenación de origen»?

Las claves del actual sistema de valoraciones en suelo urbanizado

Nos vamos a centrar en el suelo que ya ha sido urbanizado, entendiendo por tal el que ha sido transformado (art. 12.3 LS07, actual art. 21.3 TRLSR) aunque esté prevista y tenga pendiente un nueva transformación. Por tanto no nos referimos al suelo en situación de rural (No Urbanizable) ni aunque se prevea su colonización (Urbanizable).

El art. 23.1 LS07 [actual art. 37.1 TRLSR] establece para el suelo urbanizado que en la valoración se tendrá en cuenta la edificabilidad prevista en el planeamiento vigente aplicando el método residual. Hasta aquí ningún cambio respecto al sistema tradicional (art. 105 TRLS76).

Cuando se trate de suelo urbanizado y edificado, se introduce como garantía un valor mínimo equivalente al valor de mercado del bien a expropiar. Esto si supuso una novedad frente a la valoración separada de suelo y vuelo (art. 106 TRLS76), al establecer en este caso el criterio del valor de sustitución. El motivo de esta novedad se explicita en la Exposición de Motivos de la LS07 (apartado VI, párrafos 2.º y 3.º: «Desde esta perspectiva, los criterios de valoración establecidos persiguen determinar con la necesaria objetividad y seguridad jurídica el valor de sustitución del inmueble en el mercado por otro similar en su misma situación… En el suelo urbanizado, los criterios de valoración que se establecen dan lugar a tasaciones siempre actualizadas de los inmuebles, lo que no aseguraba el régimen anterior»).

Y llegamos al tema que nos ocupa, cuando se trate de suelo urbanizado sometido a actuaciones de Reforma o Renovación de la Urbanización (definidas en el art. 14.1.a.2 LS07, actual art. 7.1.a.2 TRLSR) no se considera la edificabilidad prevista en el planeamiento que se ejecuta, sino que se «considerará los usos y edificabilidades atribuidos por la ordenación de origen» (art. 23.3 LS07, actual art. 37.3 TRLSR). Es decir que en suelo urbanizado en que se prevea una actuación de Reforma o Renovación de la Urbanización se aplica el principio universal de la legislación expropiadora recogido en el art. 36.1 LEF y que reproduce el art. 7.2 LS07, actual art. 11.2 TRLSR:

Las tasaciones se efectuarán con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio, sin tenerse en cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plano o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación y las previsibles para el futuro (art. 36.1 LEF).

La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva… (art. 11.2 TRLSR).

La Exposición de Motivos de la LS07 (apartado VI, párrafo 1.º) dice al respecto: «Se llegaba así [con el sistema tradicional] a la paradoja de pretender que el valor real no consistía en tasar la realidad, sino también las meras expectativas generadas por la acción de los poderes públicos. Y aun en las ocasiones en que con los criterios mencionados se pretendía contener los justiprecios, se contribuyó más bien a todo lo contrario y, lo que es más importante, a enterrar el viejo principio de justicia y de sentido común contenido en el artículo 36 de la vieja pero todavía vigente Ley de Expropiación Forzosa: que las tasaciones expropiatorias no han de tener en cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plano o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación ni las previsibles para el futuro».

Es decir, aunque pudiera parecer lo contrario, el criterio general de valoración es que no se tiene en cuenta lo que el suelo puede llegar a ser (la edificabilidad prevista en el plan) sino lo que el suelo es, y la excepción es el criterio del suelo urbanizado no sujeto a actuación de Reforma o Renovación de la Urbanización, tal como comentábamos con ocasión de la STSJ PV 1542/2014.

Un ejemplo con pretensiones didácticas

Para entender el alcance del problema, veamos un ejemplo, mucho más simple que los supuestos que nos ofrece la realidad. Para despejar todas las cuestiones de derecho transitorio, que no son menores, se define un calendario un poco apretado:

  • 2008: Se aprueba un PGOU con un sector de suelo Urbanizable industrial con una edificabilidad de 1 m²/m².
  • 2010: Concluye la urbanización y se recepciona.
  • 2012: Se aprueba una 1.ª Modificación del PGOU con recalificación a suelo residencial, una edificabilidad de 2,3 m²/m² y un plazo de conclusión de la urbanización de dos años. Se trata de una reordenación y la ejecución requiere una reforma integra de la urbanización que se había realizado para el uso industrial (es decir, es una actuación de Reforma o Renovación de la Urbanización). No se ejecuta.
  • 2015: Se aprueba una 2.ª Modificación del PGOU reduciendo la edificabilidad a 1,5 m²/m² para adaptarla a la normativa sectorial (el motivo de la modificación es lo de menos).
  • 2016: Se debe valorar el suelo en ejecución de esta 2.ª Modificación del PGOU.

¿Qué usos y edificabilidad se deben considerar?

  1. Lo que prevé el planeamiento que se ejecuta (1,5 m²/m² de uso residencial),
  2. Lo que preveía el planeamiento precedente (2,3 m²/m² de uso residencial),
  3. Lo que preveía el planeamiento cuando se transformó el suelo (1 m²/m² de uso industrial)

El caso real

Antes de llegar a la solución (que nos perdonen los impacientes), vamos a ver el debate y las tribulaciones del Tribunal Superior de Justicia de Madrid:

El resultado, a su vez, deberá ser multiplicado por el aprovechamiento. Esta cuestión es objeto de controversia entre las partes. En principio debemos rechazar la posición de los expropiados ya que la misma es contraria al tenor del tantas veces mentado artículo 24.3 del TRLS ya que acuden al derivado del planeamiento a aplicar.

El citado precepto establece que “Cuando se trate de suelo urbanizado sometido a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, el método residual a que se refieren los apartados anteriores considerará los usos y edificabilidades atribuidos por la ordenación en su situación de origen” lo que nos lleva a entender que el aprovechamiento será el permitido por la ordenación hasta el momento de la modificación que, en todo caso, no puede ser inferior al patrimonializado pues, en caso contrario, la expropiación supondría un precio injusto de un derecho consolidado.

Resulta, al respecto, bastante clarificador el informe del Ayuntamiento que delimita las edificabilidades de las parcelas conforme a la Ordenanza Municipal de la Edificación de Madrid de 1951 habida cuenta que desde entonces no se había producido el desarrollo pormenorizado del Sector ni se había desarrollado el Plan del año 1985 que fue remitido al del 97.

Como hemos indicado, el artículo 24.3 se refiere a edificabilidades. Al respecto debemos saber que el aprovechamiento tipo es el elemento esencial de las técnicas de equidistribución y constituye la edificabilidad de un área del plan, los metros cuadrados que el plan permite construir de un uso lucrativo (vivienda, terciario, industrial), en un área determinada, siendo la base para el cálculo del aprovechamiento susceptible de apropiación privada, o dicho de otro modo, es el tope de tal apropiación.

En el supuesto de autos no cabe aplicar el concepto de aprovechamiento en los términos descritos dado que la parcela y el inmueble existente es anterior a la propia Ordenanza Municipal de la Edificación de Madrid e incluso al propio Plan General de ordenación de 1 de marzo de 1946.

La cuestión es que en las citadas ordenanzas no se establecía un aprovechamiento tipo del área y, en muchos casos, las edificabilidades eran resultado de la ejecución privada de los propietarios siendo que eran usos permitidos pues conforme a la condición 33 de la Ordenanza 12, que sería la aplicable, se mantuvo e incluso consolidó la edificación por lo que entendemos que la edificabilidad consolidada determina el aprovechamiento que en este caso sería de 1,1184.

La solución al enigma (Pulsa aquí para ver la respuesta)

«La mención a “situación de origen” no puede entenderse referido a la primigenia ordenación y sí a aquella inmediatamente anterior al instrumento que legitima la expropiación», Tribunal Supremo dixit.

Explicación: ¿?

Nosotros también nos hemos quedado sin palabras.

La Sentencia: STS 1583/2016.

La Sentencia de instancia: STSJ M 13068/2014.

Confirmación del criterio: STS 1971/2016 y STS 2368/2016

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Natxo Tejerina

Licenciado en Derecho (Deusto, 1979). Abogado (Bilbao, 1980-1991). Funcionario en diversos ayuntamientos desde 1991, actualmente en Urbanismo del Ayuntamiento de Barakaldo en periodo sabático. Profesor en los cursos de urbanismo del IVAP.

7 pensamientos en “[Pasatiempos] “ordenación en su situación de origen”

  1. Francisco Riaza

    Sin palabras efectivamente….
    La situación de “origen” inmediatamente anterior, no cumple la definición de “situación de origen” puesto que no se ejecutó, según el criterio de la ley.
    Ante estas cosas… ¿qué hacer, si el supremo ha hablado? Pues evidentemente dedicar las energías a modificar la ley, mutatis mutandi para que esto no suceda en el futuro, porque las lamentaciones no sirven para nada.

    1. Natxo Tejerina Autor de la entrada

      Lo malo de modificar la ley es que no se puede descartar que no vayamos a peor!!! En este caso la expresión es desafortunada donde las haya, no hubiera costado mucho decirlo mejor o haber aprovechado el reglamento para remendarlo un poco. O sea, que el problema está en
      quién se encarga de esto de las leyes. ¿Tu les conoces? Habrá que mirarlo bien antes de dar la idea de que la modifiquen.

      El precepto legal es defectuoso pero no sirve de disculpa para la interpretación, que se las trae. Lo que más me sorprende es que se opte por esta “solución” como si fuera de perogrullo, sin necesidad de explicación. Parece que en el Supremo todavía no han interiorizado que la previsiones del plan no trasladan el incremento de valor al suelo, que entre el plan y el hecho hay un buen trecho; solo a partir de esa falta de asunción de la realidad y de los actuales criterios legales de valoración puede resulta tan obvio que no requiere justificación que el valor este determinado por un plan derogado y que no se ejecutó. Vamos que ni la leyenda de El Cid.

  2. MIGUEL ANTÓN

    Hola a todos, enhorabuena por el post y el blog en general. Os seguimos.
    Como en otras ocasiones, se me plantea la siguiente duda: Si los particulares no son expropiados sino que participan en régimen de equidistribución de beneficios y cargas, el aprovechamiento es el de la ordenación que se está ejecutando ¿no? (Art. 40 actual Ley 7/2015)
    Así, el valor del suelo varía en función de si estamos “promoviendo” o “colaborando” con la ejecución del planeamiento, o nos están expropiando…
    En suelo urbanizable (en situación de rural a estos efectos), y en esas operaciones de reforma o renovación en suelo urbano (situación de urbanizado), ¿qué ocurre si participo en régimen de equidistribución en lugar de que me expropien?
    A mi me parece que se quiso luchar contra la valoración de “expectativas”, cuando las expectativas es precisamente la “posibilidad razonable de que algo suceda” (2ª acepción del DRAE), esto es, lo que se ha planeado, y es por tanto totalmente legítimo valorarlo porque precisamente es lo que va a pasar,… que para eso se hace un plan, ¿no?
    Otra cosa es que se planee mal y se creen “expectativas” irazonables, pero critíquese ese planeamiento, que no se apruebe, deróguese. Pero si está en vigor, valora la expectativa.

    Saludos.

    1. Natxo Tejerina Autor de la entrada

      Hola Miguel. Tu comentario suscita tres cuestiones diferentes: 1) la valoración de las expectativas, 2) la valoración en equidistribución y 3) la consideración de las expectativas en las actuaciones de Reforma o Renovación de la Urbanización.

      1. En cuanto a la valoración por las expectativas, partes de que el Plan debería ser una foto de lo que es seguro que vaya a producirse (en otro caso, deróguese). En primer lugar, hay que tener en cuenta que, en el actual sistema, el Plan no es eso, basta con ver las ingentes cantidades de suelo calificado que todos sabemos que es irrealizable, ni aunque lleguemos a recuperar la senda de la burbuja. En segundo lugar, creo que la implantación de un modelo así requeriría definir varias modalidades de planeamiento, no es lo mismo que un padre desee que su hijo sea ingeniero cuando sea mayor, a que ya esté matriculado o que le falte solo el proyecto fin de carrera. Por otra parte, la valoración de las expectativas requeriría distribuir el mérito del incremento de valor entre el propietario del suelo y el que invierte en la transformación; a mi me parece que la solución del TRLS76 de atribuir todo el valor de la expectativa al propietario de suelo y no remunerar la inversión en la urbanización, como si no comportara riesgo ni tiempo, es totalmente desquiciante. De todas formas y aunque es obvio que tu comentario se sitúa en el terreno de lo que debería ser, no está de más recordar que la ley desprecia las expectativas (TRLSR 11.2) con algunas excepciones, que deben ser tratadas como excepciones y sin deducir de ellas, por abundantes que sean, ningún principio general:
        • suelo Urbanizado no sujeto a Reforma o Renovación (TRLSR 37.1),
        • Nueva Urbanización que se expropia o que esté en condiciones de arrancar la urbanización (TRLSR 38),
        • actuaciones de Urbanización iniciadas (TRLSR 39.2) o
        • la que mencionas, de la equidistribución (TRLSR 40), a la que me refiero en el punto siguiente.
      2. Efectivamente, en equidistribución se valora a actuación terminada. Sin embargo, creo que conviene advertir algunos cambios respecto al modelo de reparcelación del TRLS76 que son muy relevantes:
        • El precepto sólo se refiere a dos supuestos concretos, en ambos casos de propietario que opte por participar en la transformación, y no a todas las valoraciones en equidistribución: 1) Cuando haya que ponderar el suelo con el de otros propietarios (?) o, lo que es más comprensible, con las aportaciones dinerarias de la administración o el agente urbanizador y 2) cuando no se reciba adjudicación por insuficiencia de la aportación. Por ello, no puede aplicarse al suelo de los propietarios que opten por no participar ni para valorar los defectos de aquellos propietarios que reciban adjudicación en proporción inferior a su derecho, dado que este criterio de valoración es una excepción al principio general y no es susceptible de aplicación analógica o extensiva.
        • La LS07 se refiere a una equidistribución distinta a la reparcelación del TRLS76 que tenemos en la cabeza. Dos apuntes: el art. 40.1 TRLSR no permite deducir costes de urbanización pendientes (a diferencia del apartado 2 del artículo) y el art. 16.3 TRLSR obliga «permitir ocupar los bienes necesarios para la realización de las obras», lo que lleva a pensar que estamos hablando de una reparcelación posterior a la ejecución de las obras de urbanización (ya hablamos de este asunto en el post TRLS: Nueva Reparcelación).
      3. Por último y volviendo al tema específico del post que estamos comentando, lo curioso de la doctrina del Tribunal Supremo  sobre la «ordenación de origen» no es que incorpore la valoración por expectativas sino todo lo contrario puesto que tiene en cuenta lo que dijo un Plan que ya es imposible de ejecutar porque está derogado (no estamos hablando de indemnización por modificación anticipada del Plan sino de valoración de suelo). Es un caso de valoración puramente aleatoria y que nada tiene que ver con la naturaleza de las cosas.

      Muchas gracias, Miguel, por tu aportación y por los ánimos.

  3. Alberto

    Muchas gracias por tus comentarios. Pero me parece oportuno una precisión sobre todo de la Sentencia respecto a los terrenos en Madrid, la cual no veo como que sea una traslación directa de las otras dos sentencias. Aunque en la sentencias así se establece.
    En la Sentencia de Madrid se trata de un Plan Parcial de Reforma Interior donde las determinaciones para su desarrollo ya se contemplaban en el PGOUM97. Y se considera que el anterior planeamiento es el propio planeamiento que legitima el Plan Parcial, sin nada mas entre medias…. Con lo cual no seria el anterior PGOUM, el del año 1985, el que se habría de tener en cuenta? no entiendo dichas circunstancias.
    Así en las otras dos sentencias, si es claro, se remite a un plan anterior que rompe con las determinaciones que se establecen en el planeamiento por el que se van a expropiar los terrenos. Mas allá de si se comparte o no este criterio que efectivamente puede incluso nunca haberse llegado a materializar.
    Hay algo que no este entendiendo ? gracias de antemano por tu respuesta

  4. María Belén González Ramírez

    Pues tan absurdo es el criterio que el “premio”, en el ejemplo que pones, lo recibirían los que se negaran a participar. Con lo que la gestión urbanística estaría muy gravada con un coste que tendrían que atender los “despistados” que se decidan a constituir una Junta de Compensación. Tendría menos aprovechamiento que los expropiados y encima tendrían que costear ese exceso de valoración. Esto podría incluso hacer que un ámbito de suelo urbano no consolidado se convierta en económicamente inviable. ¿Ese sobre coste deberá en los futuros planes generales tenerse en cuenta en los cálculos de la viabilidad de los ámbitos? yo entiendo que sí…. habría que plantear una hipótesis en la que los propietarios del 49% se negaran a participar, el 51% se hace cargo de las expropiaciónes y por lo tanto del exceso de valor de los terrenos…. DE LOCOS!!!!!

    1. admin

      Hola Belen.
      Ese es uno de los “problemas” de la facultad participar en suelo urbanizado de carácter general (en las actuaciones sobre el medio urbano -aMU- no ocurre lo mismo). Cuestiona una de las bases del planeamiento ficción que en algunos casos hemos vivido. Esto es, que el planeamiento siempre es de saldo positivo porque “yo lo valgo”, que surge de meras ordenaciones sin considerar la variable de la ejecución. Además puede ocurrir que tenga limites edificabilidad como en el País Vasco y sea una ecuación ¿imposible?.
      La solución pueden ser las aMU, pero claro los objetivos de la actuación no pueden ser la reforma o renovación de la urbanización, sino la regeneración y renovación del tejido urbano, que son dos cosas muy distintas (¿estaremos ante la caida del velo?).
      Este aspecto lo hemos tratado y seguiremos haciéndolo en próximos post.
      Muchas gracias por tu aportación.
      Un saludo, Alvaro.

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