[Pasatiempos] Modificaciones sustanciales y participación ciudadana

¿Es necesario reabrir la participación ciudadana cuando se introducen modificaciones sustanciales durante la tramitación del plan?

M15M

La participación ciudadana en los instrumentos de planeamiento

Una de las garantías del urbanismo es el de la participación ciudadana en el proceso de elaboración de los instrumentos de planeamiento, así lo recoge tanto el TRLSR, como nuestra LvSU. La cuestión es cómo se canaliza y formaliza esa participación.

La LvSU establece distintos instrumentos de participación, el Programa de Participación Ciudadana, el Consejo Asesor de Planeamiento Municipal, los periodos de exposición al público y los instrumentos que otorga el derecho administrativo entre otras.

También sabemos que el acuerdo de inicio de la formulación en los instrumentos de ordenación estructural debe de ir acompañado del Programa de Participación Ciudadana y que el no hacerlo tiene consecuencias (como ya saben en Gordexola, Santurtzi, Elorrio, Bilbao y en otros municipios).

También sabemos que los instrumentos de planeamiento son “elementos vivos” y que durante su tramitación sufren diversos cambios, algunos menores y otros sustanciales (en este post, Paco Gómez de Mercado resume la doctrina jurisprudencial sobre la consideración de modificación sustancial).

El acertijo

Visto lo visto, ¿Qué mecanismos de participación ciudadana deben activarse cuando se incorporen modificaciones sustanciales tras la aprobación inicial al objeto de garantizar una participación real y efectiva?

  • Sin problema, la mera exposición al público por el plazo de un mes del instrumento aprobado con modificaciones es suficiente.
  • Espera, también hay que contárselo al Consejo Asesor.
  • Y además notificárselo a todos los afectados, aunque sean muchos.
  • O, habrá que volver a comenzar todo el proceso y pedir todos los informes sectoriales…

 (Pulsa aquí para ver la respuesta)

La semana pasada tuvimos conocimiento de la STC 28/2017 (Cuestión de inconstitucionalidad 2544-2016. TSJCM sobre el art 36.2.a párrafo segundo, del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio y de la actividad urbanística de Castilla-La Mancha) y nos ha llevado a reflexionar sobre nuestra regulación.

Se trata de un caso de constitucionalidad mediata (que la ley autonómica infrinja una competencia reservada al Estado y que la posible contradicción no pueda ser salvada por vía interpretativa), cuyo relato resumido es el siguiente:

  • Marzo de 2007: se aprueba definitivamente el PGOU de Toledo (vigente la LRSV98).
  • Mismo año 2007: dos ciudadanos impugnan la orden de aprobación definitiva por haber realizado modificaciones sustanciales sin someterlo nuevamente al trámite de participación ciudadana, en el trámite que va de la aprobación inicial a la provisional (número de viviendas, en la superficie a construir, en especial en la zona industrial y en las necesidades acerca de abastecimiento de agua y energía así como de evacuación de aguas, entre otras).
  • Tanto el Ayuntamiento como la Junta de Castilla La Mancha se opusieron porque la ley urbanística (Decreto Legislativo 1/2004) establecía que:

«No será preceptivo reiterar este trámite en un mismo procedimiento, ni aun cuando se introduzcan modificaciones sustanciales en el proyecto, bastando que el órgano que otorgue la aprobación inicial la publique en la forma establecida en el párrafo anterior y notifique ésta a los interesados personados en las actuaciones.»

           Y en consecuencia entendían que no era exigible un nuevo proceso de participación ciudadana.

  • Julio de 2011: el TSJCM anula la orden y retrotrae las actuaciones, porque el precepto de la ley urbanística era inaplicable por infringir el art. 6.1 LRSV98, así como la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo sobre el trámite de información pública en la elaboración de los instrumentos de planeamiento.
  • Febrero 2014: el Ayuntamiento y la Junta de Castilla la Mancha recurren en casación al TS y este lo desestima, así como el posterior incidente de nulidad de las actuaciones.
  • Septiembre de 2015: el Ayuntamiento de Toledo recurre en amparo al TC y este estimó el recurso, declarando la nulidad de la STSJCM y el auto del TS del año 2014, retrotrayendo las actuaciones al momento anterior al fallo del TSJCM.
  • Diciembre de 2015: la Sala del TSJCM plantea la cuestión de inconstitucionalidad por el conflicto legal existente, de desplazamiento de la legislación básica del Estado por el precepto de la legislación autonómica, así como la doctrina del Tribunal Supremo (la regla tradicional, consistente en someter a dos trámites de información al público los planes de ordenación cuando se produjeran modificaciones sustanciales tras el periodo de información al público de la fase de la aprobación inicial de los planes, desaparecida con la anulación del TRLS92).
  • Marzo de 2017. Se dicta la STC 28/2017.

De la sentencia merece la pena resaltar, además de los aspectos más formales, los siguientes:

  • La sentencia únicamente se pronuncia sobre el conflicto entre la regulación autonómica y la vigente en el momento de la aprobación definitiva del PGOU, la LRSV98.
  • La infracción de la legislación autonómica reside en que el art. 6.1 LRSV98, en su relación con el art. 149.1.18 CE, establece unas reglas acerca de la participación ciudadana en los procesos de planeamiento urbanístico que no habrían sido respetadas por el precepto autonómico, puesto que el legislador autonómico en su amplio margen puede establecer los mecanismos de cumplimiento (el cómo) al principio de participación ciudadana, pero no hasta el punto de eliminarlo (el qué).
  • El proceso de participación ciudadana no resulta convalidable por el periodo de exposición o información pública, puesto que no permite a los ciudadanos tratar y formular las alegaciones oportunas sobre las opciones urbanísticas a adoptar, sino únicamente sobre la solución adoptada.

FJ6: Ahora bien, el margen del que dispone el legislador autonómico para concretar dicho trámite no es absoluto pues tanto el art. 105 a) CE como el respeto al régimen constitucional de distribución de competencias imponen la efectividad de la garantía de participación que se contiene en el art. 6.1 LRSV, en la doble perspectiva que ya hemos mencionado. La de la Administración, que dispone así de un cauce para conocer los intereses de la ciudadanía respecto al proceso planificador, y la de los ciudadanos, que intervienen de ese modo en la toma de decisiones públicas acerca de la configuración de la ciudad. Atendiendo a esas finalidades, es determinante que la participación que se concreta en el trámite de información pública cumpla ese doble objetivo, lo que se vería impedido, pues ese trámite sería ficticio y la participación irreal, si lo sometido a dicho trámite es un plan que difiere sustancialmente del definitivamente aprobado. En efecto, si lo decisivo es que la Administración decida con plena libertad, pero a la luz de las alegaciones de los ciudadanos, eso no ocurrirá si estos no han conocido las opciones sustancialmente distintas que ha barajado la Administración planificadora y no han tenido siquiera la oportunidad de expresar su opinión al respecto.

[…]

Dada la formulación abierta del art. 6.1 LRSV la legislación urbanística cuenta con un cierto margen para determinar la forma concreta de garantizar la participación pública en el proceso de planeamiento. Margen que, como ya hemos advertido, no es absoluto o incondicionado, pues tiene el límite de que el mandato de la norma estatal no puede ser desconocido. Aunque no se establezca en el art. 6.1 LRSV un único modelo de participación, eso no comporta que la participación pública en el planeamiento urbanístico pueda ser excluida. La información pública no es un mero trámite en el procedimiento de elaboración de los planes, sino uno esencial por la especial incidencia que tienen los planes urbanísticos en la vida de los ciudadanos. De ello resulta la correlativa necesidad de asegurar el derecho a la participación pública en el planeamiento urbanístico, que resulta de la regla estatal —y que, obviamente ha de ser efectiva—, derecho que se vulnera si se aprueba el instrumento de planeamiento sin el correspondiente trámite de información pública, y, también, cuando se han introducido, sin ese trámite, modificaciones sustanciales en el planeamiento aprobado. En ese último caso la participación tampoco es efectiva, en cuanto referida a un plan que no es el que contiene las decisiones que la Administración se propone adoptar en el instrumento de planeamiento y sobre las que ha de permitir que se exprese la opinión ciudadana. 

  • En consecuencia el TC declara inconstitucional y nulo el art 36.2.a del Decreto Legislativo 1/2004 por contravenir la legislación básica del Estado (art. 6.1 LRSV98) y por permitir que se pueda vulnerar el derecho a la participación ciudadana, al permitir la exclusión de dicho proceso en las tramitación de los instrumentos de planeamiento cuando estos han sufrido modificaciones sustanciales (en el trámite de aprobación inicial a la provisional en este caso).

Toda esta historia para mirarnos un poco en el espejo. ¿Cuál es la regulación actual en la normativa básica del Estado y en nuestra LvSU?

El TRLSR establece

Artículo 4. Ordenación del territorio y ordenación urbanística

2. La legislación sobre la ordenación territorial y urbanística garantizará:

c) El derecho a la información de los ciudadanos y de las entidades representativas de los intereses afectados por los procesos urbanísticos, así como la participación ciudadana en la ordenación y gestión urbanísticas.

Artículo 5. Derechos del ciudadano.

         Todos los ciudadanos tienen derecho a:

e) Participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación y ejecución urbanísticas y de su evaluación ambiental mediante la formulación de alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas y a obtener de la Administración una respuesta motivada, conforme a la legislación reguladora del régimen jurídico de dicha Administración y del procedimiento de que se trate.

Y nuestra LvSU dice:

Artículo 84. Formulación del planeamiento y de los instrumentos urbanísticos.

4. En el acuerdo de formulación del correspondiente plan o instrumento urbanístico o, en su caso, en el trámite de admisión del presentado ante la administración competente para su tramitación, se determinarán las medidas y actuaciones precisas para fomentar la coordinación administrativa y el programa de participación ciudadana en el proceso de su elaboración, tramitación y aprobación.

 Artículo 90. Formulación y tramitación del plan general.

6. El ayuntamiento, a la vista del resultado de la información pública, procederá a la aprobación provisional del plan general con las modificaciones que procedieran. No obstante, si las citadas modificaciones significasen un cambio sustancial en la ordenación estructural inicialmente prevista, el ayuntamiento acordará su nueva aprobación inicial y la apertura de un nuevo período de información pública previo a la aprobación provisional. 

A la vista de la dicción concreta de la LvSU, del TRLSR, de la jurisprudencia del TS y la presente STC, os planteamos las siguientes preguntas:

  • ¿Garantiza la regulación de la LvSU el principio de la participación ciudadana efectiva en el caso de que el instrumento de planeamiento sufra modificaciones sustanciales?
  • ¿Será también la LvSU inconstitucional y nula en el artículo 90.6 porque su regulación no establece la preceptividad de volver a realizar el proceso de participación ciudadana, limitándose a un mero y nuevo período de información pública previo a la aprobación provisional?
  • ¿Cuántos planeamientos con modificaciones sustanciales se habrán colado con este procedimiento de la LvSU?

¿No creéis que resulta peculiar la postura de nuestro legislador, que por una parte se vanagloria de sus principios, pero abdica de ellos, en los oscuros vericuetos de las tramitaciones?

Tras este divertimento nos despedimos hasta después de las fiestas, saludos.

Todos los PASATIEMPOS

The following two tabs change content below.

Álvaro Cerezo

Álvaro Cerezo, Arquitecto (1998). Director de la Sociedad pública Puerto Deportivo el Abra – Getxo S.A. y docente de la EVETU (IVAP). Ha sido arquitecto municipal en el Ayuntamiento de Zalla. Master en valoraciones UPC-EM-REV y experto en materia urbanística. Experto en proyectos europeos (URBACT III, Integrated Urban Renewal, Environmental Issues, Sustainable Housing Support to local authorities and other stakeholders in designing and delivering integrated and participatory policies). ECA Residuos nivel I. Ha impartido clases en las Universidades de la UPV/EHU, Deusto, UPC y en instituciones INAP y ERAP, así como diversos colegios profesionales.

5 pensamientos en “[Pasatiempos] Modificaciones sustanciales y participación ciudadana

  1. Diego Gómez Fernández

    Muchas gracias Álvaro muy interesante

    Sin perjuicio de estudiarlo detenidamente, de la lectura rápida de esta STC 28/2017 parece que la participación ciudadana prevista en el art. 105 a) CE sí se cumpliría con un nuevo período de información pública (en el que se podrían hacer alegaciones) previo a la aprobación provisional. Al menos eso es lo que entiendo yo de esa rápida lectura.

    Lo que el TC sanciona es que la participación no sea efectiva y no lo sería cuando se aprobase provisionalmente un plan urbanístico sustancialmente distinto al aprobado, ya que, de ese modo, la participación dejaría de ser real, para ser meramente nominal, con lo que se vulneraría el art. 105 a) CE.

    Si esto es así y aún sin conocer la LvSU, de lo que comentas parece que con la diccción actual, sí cumpliría con la CE según interpreta esta STC. En todo caso, tómalo como una reflexión rápida que necesitará una más asentada lectura.

    Muchas gracias por compartir esta entrada. Como siempre muy interesantes.

    Buen día

    1. admin

      Hola Diego.
      Gracias por tu aportación.
      No obstante pensamos que la conclusión es la opuesta (sin perjuicio de que nos proporcional proporcional o adecuada). La Ley Vasca sostiene que basta con una nueva exposición al público, lo cual a juicio del TC no resulta ser suficiente (al menos con respecto a la ley de Castilla y la Mancha) caso de que se introduzcan modificaciones sustanciales tras la aprobación inicial. Por tanto, todo parece indicar que es preciso repetir el proceso de participación ciudadana, puesto que caso de no hacerlo la ciudadanía no tendría opción de plantear alternativas (distintas de las del impulsor) y que estas sean estudiadas. Las alegaciones no parece que sean el mejor instrumento para canalizar la participación, sino la simple oposición y sin perjuicio de la posibilidad de realizar propuestas.
      Además digamos que se invierte la “carga de la prueba”. En el proceso de participación ciudadana la administración impulsora, expone, explica, contrasta, fomenta el debate y los ciudadanos concluyen con sus aportaciones, las cuales podrán/deberán ser aceptadas o rechazadas, mientras que en las alegaciones la persona interesada y/o ciudadano carga con la prueba de alegar lo que le parece bien o mal sin mayor explicación que el documento urbanístico que no resulta especialmente comprensible para el ciudadano no lego.
      En fin, parece que los distintos legisladores dejaron alguna que otra rendija para eludir la participación ciudadana, quizás por aquello de la agilidad, pero sacrificando otras cuestiones, lo cual nos debería llevar a la reflexión sobre como se construyen, definen y tramitan los instrumentos de planeamiento y si son verdaderamente útiles o nacen muertos el día que se aprueban definitivamente.
      Lo dicho, muchas gracias por tu aportación.
      Un saludo, Alvaro.

      1. Diego Gómez Fernández

        Hola Álvaro, no quiero ser pesado; sólo contesto para alimentar el debate intelectual y por si alguien más se anima

        Comparto con vosotros la diferencia entre la mera información pública y la participación ciudadana y qué es lo que podría alcanzar una cosa y la otra.

        Ahora bien, otra cuestión distinta es que los preceptos autonómicos (sea de la ley vasca o de cualquiera de otras leyes como la gallega) sean inconstitucionales en base a lo que dice esta STC 28/17, en lo que por ahora no estoy de acuerdo.

        La sentencia deja claro a mi juicio que el principio de participación pública en la elaboración del planeamiento como disposiciones administrativas generales que son “exige en esencia que los ciudadanos puedan conocer el contenido del plan de que se trate y formular las alegaciones que estimen convenientes, a fin de que el poder público tenga ante sí las alegaciones de los ciudadanos en el momento de tomar la decisión”.

        La sentencia continúa con la cita al art. 105 a) CE que habla de que “por ley se regulará la audiencia de los ciudadanos…en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten”, diciendo que ese derecho, precisamente por surgir de la ley, no se satisface de un único modo. El legislador autonómico, en base a sus competencias exclusivas en materia de urbanismo, puede regularlo de varios modos distintos, siempre y cuando se respete un mínimo.

        La sentencia dice que “el derecho a la participación pública en el planeamiento urbanístico, que resulta de la regla estatal…se vulnera si se aprueba el instrumento de planeamiento sin el correspondiente trámite de información pública y, también, cuando se han introducido, sin ese trámite, modificaciones sustanciales en el planeamiento aprobado”.

        Por ello, entiendo que la nueva información pública es el límite mínimo que exigen la CE y la ley estatal que se debe de respetar necesariamente por cualquier ley autonómica en un procedimiento de aprobación de un plan urbanístico.

        A partir de ahí, el legislador autonómico tendría libertad para exigir más requisitos y, en lugar de limitarse a una nueva información pública si hay modificaciones sustanciales como exigen las leyes vasca y gallega (entre muchas otras), exigir un proceso completo y más amplio de participación.

        Pero, a mi juicio, si respeta ese contenido mínimo, no podría considerarse inconstitucional.

        En todo caso, lo ideal sería que la participación valiese de algo, ya que sucede lo mismo con la evaluación ambiental estratégica. Las legislaciones ambientales vienen exigiendo desde hace mucho tiempo que se plantee y valore la alternativa cero, o sea, no hacer nada y dejarlo todo como está. Sin embargo, que casualidad, que siempre se plantee y nunca se elija. No quiero decir que sea así, ya que para eso hay una clasificación de suelo por el planeamiento general (preservando muchos suelos ya del desarrollo urbanístico), sino que la puesta en práctica de la legislación no parece que sea muy realista.

        En fin, acabo ya; disculpad por ser tan pesado, pero sólo es una opinión. Felicitaros nuevamente por vuestro blog al que recomiendo encarecidamente que se suscriban por su altísima calidad.

        Muchas gracias y buena semana!

  2. Ciudadana

    Hola! Sólo una apreciación. En el caso de la sentencia de Santurtzi se anula no porque falte Programa de Participación Ciudadana…, sino porque considera (siguiendo al Supremo) que la participación ciudadana debía haberse hecho antes de elaborarse la Modificación Puntual. Enhorabuena por vuestro blog.

    1. admin

      Hola Sonia:
      Muchas gracias por el apunte. Así es en el caso de Santurtzi (un pequeño lapsus). También es cierto que la cuestión de la participación ciudadana en las modificaciones puntuales de planeamiento vamos a tener que tratarlas con algo más de cariño después de esta sentencia y a pesar de lo que dice la LvSU.
      Un saludo, Alvaro.

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos necesarios están marcados *