Participación potestativa (3) y el suelo consolidado

Hoy analizamos la obligación de hacer que impone el planeamiento a los propietarios del suelo en que no se prevean actuaciones de urbanización o reordenación, lo que coloquialmente llamamos, suelo consolidado.

Olaveaga

Hemos titulado esta serie con la expresión “participación potestativa” porque evoca el cambio fundamental operado por el nuevo modelo urbanístico legal instaurado por la LS07.

Como vimos en el primer post de la serie, en el suelo en situación básica de rural en que se prevea una actuación de urbanización, la legislación básica reconoce a los propietarios el derecho a decidir, a diferencia de lo que ocurría hasta entonces, que el propietario estaba obligado a ejecutar el plan decidido por el Ayuntamiento. Por razones sistemáticas, en el segundo post analizamos el cambio operado en 2013 respecto a las novedosas actuaciones sobre el Medio Urbano (aMU), para las que se abolió el derecho a decidir, de modo que los propietarios sí están obligados a ejecutar las medidas de regeneración establecidas por el Ayuntamiento.

Hoy analizamos lo que ocurre con el suelo en que el plan no prevea transformaciones sustanciales de la urbanización. El título de la serie (“participación potestativa”) no se ajusta bien al suelo consolidado porque en este suelo no hay intervenciones conjuntas y, por tanto, la expresión “participación” resulta impropia; sin embargo, en este tipo de suelo la aprobación del plan comporta obligaciones de hacer para los propietarios, por lo que carecen del derecho a decidir si ejecutan el planeamiento o no, razón por la que nos permitimos esta licencia lingüística y lo incluimos en esta serie. Veamos.

La regulación del Código Civil

La codificación de finales del siglo XIX configuró la propiedad privada como un derecho tendencialmente absoluto, sujeto únicamente a las limitaciones previstas en las leyes (Cc 348 350). En esta concepción se inspiran técnicas urbanísticas muy arraigadas como el señalamiento de alineaciones, rasantes, alturas máximas… (el propietario puede edificar pero con el límite de no rebasar tal alineación, tal altura de cornisa…).

El modelo de 1956

El modelo urbanístico inaugurado por la LS56 (y sus reediciones: TRLS76, LS9oTRLS92LS98), introdujo un cambio importante en la configuración de la propiedad privada que fue detectado por la doctrina tempranamente: en el suelo sujeto a intervenciones de implantación de la urbanización y de reordenación de la urbanización, el propietario del suelo tenía la obligación de ejecutar la urbanización (TRLS76 83.3 84.3). Esto  permitió considerar que la propiedad privada había pasado a un régimen estatutario, lo que quiere decir que la propiedad había dejado de ser tendencialmente absoluta con las únicas limitaciones que prevean las leyes (derecho de propiedad limitado), para que la propiedad comporte los derechos y obligaciones que en cada momento establecen las leyes y las ordenanzas (derecho de propiedad delimitado).

Sin embargo, la trascendencia de esta innovación no debe ocultar que en este modelo urbanístico pervivía un tipo de propiedad de estilo limitado: el suelo en que no se previeran actuaciones de urbanización. Destacamos algunas determinaciones fundamentales en su aplicación a este tipo de suelo:

  1. El art. 58.1.2ª TRLS76 establece una norma transitoria limitativa de la eficacia del planeamiento: la nueva ordenación se aplicará con ocasión de la sustitución de la edificación.
  2. La conversión de la parcela en solar mediante la ejecución de las obras de urbanización adicionales previstas en el planeamiento solo es exigible en caso de que se quiera edificar (TRLS76 83.1).
  3. El régimen de fuera de ordenación (TRLS76 60) que no obliga a la demolición de edificios y cese de usos anteriores incompatibles con el nuevo plan, y se permiten, incluso, reparaciones.

El modelo de 2007

La LS07 declara expresamente el carácter estatutario de la propiedad (LS07 7.1 8.1). La normativa anterior coexistía con el Código Civil y establecía un régimen de derechos y obligaciones (estatutario) incompatible con el mismo excepto, precisamente, en suelo consolidado. En cambio, la LS07 declaró el régimen estatutario de la propiedad con carácter general, ¿qué efectos tiene esto sobre el suelo consolidado?, ¿sigue vigente el régimen de inaplicación del plan hasta que se sustituya la edificación?, ¿la ampliación de la calle prevista en el plan es exigible o tiene que esperar a que los propietarios decidan sustituir la edificación?

Estas son las determinaciones positivas de las distintas versiones de la LS07:

LS07 y TRLS08TRLSR13 y TRLSR
7.1El régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística7.1 y 11.1Idem
8.1.1ºEl derecho de propiedad del suelo comprende las facultades de uso, disfrute y explotación del mismo conforme al estado, clasificación, características objetivas y destino que tenga en cada momento, de acuerdo con la legislación aplicable por razón de las características y situación del bien8.1.1º y 12.1.1ºIdem
9.1.1ºEl derecho de propiedad del suelo comprende... los deberes de dedicarlo a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística... 9.1.1º y 15.1.aEl derecho de propiedad de los terrenos, las instalaciones, construcciones y edificaciones, comprende con carácter general... los deberes de dedicarlos a usos que sean compatibles con la ordenación territorial y urbanística
9.5 y 17.1En el suelo en situación de urbanizado, el deber de uso supone el de completar la urbanización de los terrenos con los requisitos y condiciones establecidos para su edificación
9.1.2ºEn el suelo urbanizado a los efectos de esta Ley que tenga atribuida edificabilidad, el deber de uso supone el de edificar en los plazos establecidos en la normativa aplicable.9.6 y 17.1Idem

Vemos que:

  • La versión original, reproducida por el TRLS08, establece el deber de destinar los terrenos y edificios a “usos que no sean incompatibles” mientras que las dos versiones posteriores lo formulan en términos positivos y mas estrictos: deber de “dedicarlos a usos que sean compatibles“.
  • Con todo, la norma más clarificadora es la primera parte del art. 17.1 TRLSR, que proviene del art. 9.5 TRLS13, que se separa del art. 83.1 TRLS76 y establece la obligación de convertir la parcela en solar, lo que transforma la antigua carga asociada al ejercicio del deber de edificar, en un deber independiente de que el propietario ejerza o no el deber de edificar.

Conclusión

Por ello, entendemos que en lo que habitualmente llamamos  suelo consolidado, los propietarios tienen, desde la aprobación del plan, el deber de destinar el suelo a usos compatibles con el planeamiento, así como el deber de convertir la parcela en solar mediante la cesión al dominio público de las porciones de parcela privada para las que el planeamiento haya fijado este destino, así como urbanizar estas porciones de acuerdo con el plan, y ello con independencia de que vaya a materializarse la edificación prevista en el plan o no.

El cambio respecto al modelo del 56 es total:

  • En suelo urbanizable el plan antes era de obligada ejecución para el propietario y ahora no.
  • En suelo consolidado el plan difería su vinculación a los propietarios y ahora es de obligada ejecución para estos.

Este cambio tan drástico es coherente con el cambio de foco que opera la LS07, que deja de ser una ley orientada a regular los derechos de los propietarios para ser una ley que garantiza los derechos de los ciudadanos, los usuarios de la ciudad.

En la siguiente entrega de esta serie analizaremos el carácter obligatorio o potestativo de la participación en el suelo urbano no consolidado.

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Natxo Tejerina

Licenciado en Derecho (Deusto, 1979). Abogado (Bilbao, 1980-1991). Funcionario en diversos ayuntamientos desde 1991, actualmente en Urbanismo del Ayuntamiento de Barakaldo en periodo sabático. Profesor en los cursos de urbanismo del IVAP.

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