Participación potestativa (2): La actuación sobre el medio urbano

La ley especial, la ampliación de deberes y las actuaciones urbanísticas en la ciudad existente.

Fuente: Comisión gestora de Zorrozaurre

Fuente: Web de la comisión gestora de Zorrozaurre

En el primer post de esta serie sobre la participación potestativa u obligatoria para los propietarios en las actuaciones urbanísticas, vimos el régimen general de las actuaciones de urbanización, deteniéndonos en las actuaciones de nueva urbanización en cuanto al carácter potestativo de la participación de los propietarios, que fue instaurado con la LS07. Con este post iniciamos el análisis del suelo urbanizado, centrándonos en las actuaciones sobre el Medio Urbano (aMU).

Con la promulgación de la L3R se consumó un cambio importante en la regulación de la acción urbanística, que en ocasiones hemos calificado como un nuevo modelo, un modelo por la ciudad. Este modelo coexiste con el modelo especulativo de 1956 (subsistente en la mayor parte de la legislación autonómica) y con el modelo de urbanismo público y por la sostenibilidad de la LS07.

La L3R parte de necesidades, conceptos y objetivos de intervención distintos a los de las actuaciones tradicionales y, obviamente, adopta soluciones distintas. Una de estas soluciones diferentes es el carácter obligatorio de la participación de los propietarios en las actuaciones.

La expresión “actuación sobre el medio urbano” no es una descripción, en cuyo caso comprendería todas las actuaciones en el medio urbano, sino un tipo especial de actuación. La relación entre las aMU y las actuaciones normales (reforma y renovación de la urbanización –aRRUTRLSR 7.1.a.2-, de dotación –aDotTRLSR 7.1.b– y edificatorias –aEdifTRLSR 7.2-) requiere de un análisis más detallado y será comentada en un futuro post. Por el momento, partamos de la idea de que nos encontramos con una regulación especial de aplicación preferente (en virtud del principio de especialidad normativa que en latín viste mucho más, lex specialis derogat legi generali).

Este principio de especialidad nos hace tener que concretar qué son estas actuaciones sobre el Medio Urbano (aMU), para lo cual acudimos a su propia definición en el TRLSR 2.1

Art. 2.1 TRLSR. Actuaciones sobre el medio urbano: [a] las que tienen por objeto realizar obras de rehabilitación edificatoria, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones, y [b] las de regeneración y renovación urbanas cuando afecten, tanto a edificios, como a tejidos urbanos, pudiendo llegar a incluir obras de nueva edificación en sustitución de edificios previamente demolidos. Las actuaciones de regeneración y renovación urbanas tendrán, además, carácter integrado, cuando articulen medidas sociales, ambientales y económicas enmarcadas en una estrategia administrativa global y unitaria.

De la dicción del precepto podemos extraer las siguientes primeras conclusiones:

  1. Nos encontramos dos tipos de intervenciones. Las de rehabilitación, coincidentes en su objeto con la actuaciones edificatorias (aEdifTRLSR 7.2), que tienen por objeto tratar únicamente los edificios, ya sea de manera aislada o conjunta (TRLSR 24.1), y, por otra parte, las de regeneración y renovación (tipo único, tal y como recoge la dicción de la ley y remarca el profesor Luciano Parejo), que son una suma de todos los tipos básicos de actuación: las de transformación en suelo urbanizado (dotación –aDotTRLSR 7.1.b– y reforma y renovación de la urbanización –aRRUTRLSR 7.1.a.2-) y las edificatorias (aEdifTRLSR 7.2), ya sean de nueva edificación, demolición y rehabilitación.
  2. Además estas actuaciones pueden tipificarse como de carácter integrado, si incorporan medidas sociales, ambientales y económicas en el plan de regeneración y renovación, superándose el constreñimiento de las actuaciones urbanísticas que conocemos y que son de carácter meramente físico.

Pero más allá de la importantísima concepción y alcance de estas nuevas actuaciones, el nuevo modelo legal trae consigo dos cuestiones esenciales:

  1. La superación del régimen de clasificación de una manera efectiva ya que, por un lado, se prescinde de la distinción de suelo urbano consolidado y no consolidado para poder imputar los deberes propios de las actuaciones de suelo no consolidado a todo el suelo urbanizado y, por otro lado, se supera el régimen general de separación de los tipos básicos de actuación (edificatorias y de transformación) por cuanto en las aMU todo forma parte de la actuación, pudiendo atender a las verdaderas causas de la degradación urbana de manera conjunta (suelo y vuelo) e integrada (más allá del ladrillo y el bordillo).
  2. La ampliación del deber de conservación del derecho de propiedad respecto a la dicción de la LS07, que prácticamente reproducía el del urbanismo clásico del TRLS76 en cuanto al límite del deber.

LS07 9.1 TRLSR 15.1, 15.2 y 15.3
1. El derecho de propiedad del suelo comprende, cualquiera que sea la situación en que éste se encuentre y sin perjuicio del régimen al que esté sometido por razón de su clasificación, los deberes de dedicarlo a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística; conservarlo en las condiciones legales para servir de soporte a dicho uso y, en todo caso, en las de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato legalmente exigibles; así como realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal de conservación.1. El derecho de propiedad de los terrenos, las instalaciones, construcciones y edificaciones comprende con carácter general, cualquiera que sea la situación en que se encuentren, los deberes siguientes:
a) Dedicarlos a usos que sean compatibles con la ordenación territorial y urbanística.
b) Conservarlos en las condiciones legales de seguridad, salubridad, accesibilidad universal, ornato y las demás que exijan las leyes para servir de soporte a dichos usos.
c) Realizar las obras adicionales que la Administración ordene por motivos turísticos o culturales, o para la mejora de la calidad y sostenibilidad del medio urbano, hasta donde alcance el deber legal de conservación. En éste último caso, las obras podrán consistir en la adecuación a todas o alguna de las exigencias básicas establecidas en el Código Técnico de la Edificación, debiendo fijar la Administración de manera motivada el nivel de calidad que deba ser alcanzado para cada una de ellas.
2. El deber legal de conservación constituye el límite de las obras que deban ejecutarse a costa de los propietarios. Cuando se supere dicho límite, correrán a cargo de los fondos de la Administración que ordene las obras que lo rebasen para obtener mejoras de interés general.
3. El límite de las obras que deban ejecutarse a costa de los propietarios en cumplimiento del deber legal de conservación de las edificaciones se establece en la mitad del valor actual de construcción de un inmueble de nueva planta, equivalente al original, en relación con las características constructivas y la superficie útil, realizado con las condiciones necesarias para que su ocupación sea autorizable o, en su caso, quede en condiciones de ser legalmente destinado al uso que le sea propio.
TRLS08 9.1
1. El derecho de propiedad de los terrenos, las instalaciones, construcciones y edificaciones, comprende, cualquiera que sea la situación en que se encuentren, los deberes de dedicarlos a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística; conservarlos en las condiciones legales para servir de soporte a dicho uso y, en todo caso, en las de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato legalmente exigibles; así como realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal de conservación. Este deber constituirá el límite de las obras que deban ejecutarse a costa de los propietarios, cuando la Administración las ordene por motivos turísticos o culturales, corriendo a cargo de los fondos de ésta las obras que lo rebasen para obtener mejoras de interés general.

Respecto al carácter potestativo u obligatorio de la participación de los propietarios, la ley es taxativa y para las aMU dicta la obligatoriedad de participar

Art. 17.2 TRLSR. Cuando la Administración imponga la realización de actuaciones sobre el medio urbano, el propietario tendrá el deber de participar en su ejecución en el régimen de distribución de beneficios y cargas que corresponda, en los términos establecidos en el artículo 14.1.c),

Art. 17.5 TRLSR. La realización de las actuaciones sobre el medio urbano corresponde, además de a aquellos sujetos a los que la legislación de ordenación territorial y urbanística atribuya dicha obligación, a los siguientes: a) Los propietarios (en sus distintas formas) y  Las Administraciones Públicas, cuando afecten a elementos propios de la urbanización y no exista el deber legal para los propietarios de asumir su coste, o cuando éstas financien parte de la operación con fondos públicos, en los supuestos de ejecución subsidiaria, a costa de los obligados.…). 

Fuente: Gasteiz hoy, Masterplan centro

Fuente: Gasteiz hoy, Masterplan centro

Es precisamente la vinculación entre este deber de conservación “ampliado” y las aMU lo que permite reconocer la participación como obligatoria o deber y no como facultativa. El vinculo se predica específicamente en la concreción del instrumento utilizado para su definición y tramitación, la Memoria de Viabilidad Económica de las aMU:

Art. 22.5 TRLSR. La ordenación y ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, sean o no de transformación urbanística, requerirá la elaboración de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación, y…

Una viabilidad que se produce con la no superación del valor legal del deber de conservación, como aportación obligatoria que sufrague los costes netos asignados en el reparto de la equidistribución.

Por tanto, este conjunto de determinaciones nos sitúan necesariamente ante un nuevo escenario de finalidades (preservación de la ciudad) y flexibilidades (posibilidad de exención de cumplimiento de estándares y cesiones de edificabilidad) para hacer posibles las aMU y donde el cumplimiento de las obligaciones de las actuaciones no puede ser optativo para los propietarios, porque la opción potestativa casi con total certeza implica la inviabilidad de la actuación y la insostenibilidad de la ciudad, lo que no podemos permitirnos como sociedad.

Pero eso lo analizaremos en los próximos posts, que abordarán la participación potestativa y el suelo urbanizado.

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Álvaro Cerezo

Álvaro Cerezo, Arquitecto (1998). Director de la Sociedad pública Puerto Deportivo el Abra – Getxo S.A. y docente de la EVETU (IVAP). Ha sido arquitecto municipal en el Ayuntamiento de Zalla. Master en valoraciones UPC-EM-REV y experto en materia urbanística. Experto en proyectos europeos (URBACT III, Integrated Urban Renewal, Environmental Issues, Sustainable Housing Support to local authorities and other stakeholders in designing and delivering integrated and participatory policies). ECA Residuos nivel I. Ha impartido clases en las Universidades de la UPV/EHU, Deusto, UPC y en instituciones INAP y ERAP, así como diversos colegios profesionales.

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