Participación o no: Consecuencias económicas

Recientemente hemos estado analizando en qué supuestos el propietario de suelo esta obligado a ejecutar los planes urbanísticos municipales y cuándo tiene la facultad de elegir entre quedarse al margen o tomar parte en la actuación urbanística. Hoy analizamos las consecuencias económicas de las diferentes situaciones y, en su caso, de las opciones que caben al propietario.

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En un primer post analizábamos la regulación por parte del TRLSR de la participación del propietario según el tipo de actuación, en el segundo cómo se puede sincronizar esta regulación básica del Estado con la legislación urbanística autonómica, tomando como referente la de Euskadi (la LvSU y la LvV).

Veámos cómo funciona esta regulación hablando de dinero, que es una perspectiva que puede facilitar la comprensión del puzzle.

Suelo Urbano Consolidado por la urbanización

En esta situación está el suelo Urbanizado (TRLSR 21.3) en que no se prevea una actuación urbanización (Reforma o Renovación de la Urbanización, TRLSR 7.1.a.2) ni una actuación sobre el Medio Urbano (TRLSR 2.1 22.5) que se examinarán más adelante.

La normativa urbanística vasca lo denomina suelo Urbano Consolidado (LvSU 11.3.a) y suelo Urbano No Consolidado por Incremento de Edificabilidad (LvSU 11.3.b.2).

Podemos encontrarnos con

  1. Una actuación Edificatoria (TRLSR 7.2, con incrementos de edificabilidad o no y con obras complementarias de urbanización o no, incluso cesión de parte de la parcela, siempre que la cesión tenga por objeto completar la urbanización y no sea a consecuencia de la restitución del equilibrio dotacional por incremento de edificabilidad, densidad o cambio de uso). Para la LvSU sería una actuación Aislada (LvSU 26 34 136).
  2. Una actuación de Dotación (TRLSR 7.1.b), que es aquella actuación Edificatoria que tenga asignada la cesión de dotaciones a consecuencia del incremento de edificabilidad, intensidad o cambio de uso. En la LvSU también se identifica con la denominación actuación de Dotación (LvSU 25.2 137).

La actuación Edificatoria tiene dos tipos de deberes:

  1. La obligación de ejecutar las obras de urbanización y, en su caso, realizar las cesiones previstas por el planeamiento (“completar la urbanización de los terrenos con los requisitos y condiciones establecidos para su edificación“, TRLSR 17.1, LvSU 26.1.b 34): El propietario no puede optar por no ejecutar el Plan [1].
  2. El deber de materializar los incrementos de edificabilidad previstos por el Plan: No son obligatorios salvo que así se derive del art. 5 RS [2].

Se valora por las características que resultarían de ejecutar el planeamiento (incluidas las cesiones y obras de urbanización) y se deduce el coste de las cargas, mayorado en la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo (RVal 22.3).

Ejemplo 1: Valor de parcela edificada en la que se preven cesiones y obras complementarias de urbanización

Parcela de 600 m² con un edificio de 300 m² de planta y 1 575 m²t, el planeamiento posibilita la edificación existente. 60 m² de los 300 m² no ocupados por la edificación, son un antuzano vallado destinado por el Plan a espacio de dominio y uso público para regularización del trazado de la calle. El coste de las obras de derribo del cierre y ejecución de la acera asciende a 5400 €.

  • La parcela se valora teniendo en cuenta el valor de mercado de la edificación existente aplicando el método de comparación (TRLSR 37.2.a) para una parcela de 540 m² de superficie (los resultantes de la cesión obligatoria), sin antuzano, y 1 575 m²t, p. ej., 2 047 500 €.
  • Como carga pendiente se deduce el importe de las obras de urbanización (5400 €) incrementados en la tasa libre de riesgo (0,110% en noviembre de 2016) y la prima de riesgo (8% para uso residencial, RVal Anx.4), dando un resultado de (RVal 22.3):  

2 047 500 € – 5400 € × (1 + 0,110% + 8%)= 2 041 662 €

Ejemplo 2: Valor de parcela edificada en la que se prevén cesiones y obras complementarias de urbanización incompatibles con la subsistencia de la edificación existente

Parcela de 600 m² con un edificio de 300 m² de planta y 1 575 m²t, el planeamiento posibilita la edificabilidad existente, aunque fijando una alineación exterior de la edificación que determina que la edificación actual este fuera de alineación máxima en todo su frente en 4 m de fondo, en total 60 m² de superficie, estos 60 m² están calificados por el Plan como espacio de dominio y uso público para regularización del trazado de la calle. La gestión de los realojos tiene un coste estimado de 60 000 €, el coste del derribo del edificio está estimado en 70 000 €  y el coste de ejecución de la acera asciende a 4800 € [3].

  • Para la valoración de la parcela no se tiene en cuenta la edificación existente sino la edificabilidad posibilitada por el planeamiento (1575 m²t, TRLSR 37.2.b), así como el terreno sobrante de edificación susceptible de uso privado, según el método residual, p. ej., 330 000 €.
  • Como carga pendiente se deducen todos los gastos pendientes (134 800 €) incrementados en la tasa libre de riesgo (0,110% en noviembre de 2016) y la prima de riesgo (8% para uso residencial, RVal Anx.4), dando un resultado de (RVal 22.3):  

330 000 € – 134 800 € × (1 + 0,110% + 8%)= 184 268 €

La actuación de Dotación despliega los siguientes efectos:

  1. Imputa a una parcela concreta obligaciones de cesión de nuevas dotaciones públicas.
  2. Eventualmente, puede contemplar operaciones de compleción de la urbanización, incluso con cesión de terrenos.
  3. Posibilita incrementos de edificabilidad ponderada (por mayor edificabilidad o densidad o nuevos usos).

La legislación del Estado configura el régimen básico de la propiedad contemplando la obligación del propietario de dotar a los terrenos de los “requisitos y condiciones para su edificación” (TRLSR 17.1[4] cuando así se prevea por la ordenación urbanística y en las condiciones por ella establecidas“.

Como ya vimos, la LvSU no contempla el deber de edificar para el suelo No Consolidado por Incremento de Edificabilidad, con lo que parece que en Euskadi los propietarios de parcela edificable con incremento de edificabilidad ponderada respecto a la preexistente no tienen obligación de materializar dichos incrementos y, en consecuencia, tampoco tendrían las obligaciones inherentes a la actuación, que estarían condicionadas a la materialización de los incrementos de edificabilidad posibilitados por el Plan.

Ejemplo 3: Valor de parcela edificada en la que se preven incrementos de edificabilidad, cesiones y obras complementarias de urbanización incompatibles con la subsistencia de la edificación existente

Parcela de 600 m² con un edificio de 300 m² de planta y 1575 m²t, el planeamiento posibilita la construcción de una planta más sobre rasante (+315 m²t) y 2 plantas de sótano destinadas a garaje (+1080 m²t), aunque fijando una alineación exterior de la edificación que determina que la edificación actual este fuera de alineación máxima en todo su frente en 4 m de fondo, en total 60 m² de superficie; estos 60 m² están calificados por el Plan como espacio de dominio y uso público para regularización del trazado de la calle. La gestión de los realojos tiene un coste estimado de 60 000 €, el coste del derribo del edificio está estimado en 70 000 €  y el coste de ejecución de la acera asciende a 4800 €. 

  • La valoración de la parcela requiere valorar dos hipótesis diferentes: la no intervención conservando la edificación actual y la ejecución del plan. No siendo obligatoria la ejecución del plan, el principio de probabilidad nos llevaría a considerar la hipótesis que arroje un valor más alto.
  • Si no se ejecutara el plan, la parcela se valoraría teniendo en cuenta el valor de mercado de la edificación existente aplicando el método de comparación (TRLSR 37.2.a) para una parcela de 600 m² de superficie y 1575 m²t, p. ej., 2.050.000€.
  • Si se ejecutara el plan,
    • no se tiene en cuenta la edificación existente sino la edificabilidad posibilitada por el planeamiento (1575+315= 1890 m²t residenciales y 1080 m²t de garaje, TRLSR 37.2.b), así como el terreno sobrante de edificación susceptible de uso privado, según el método residual, p. ej., 524 800 €. 
    • La Cesión Gratuita de Edificabilidad se calcula sobre el incremento de edificabilidad ponderada (315 m²t residenciales y 1080 m²t de garaje, TRLSR 18.2.b), p. ej., 15% × 200 800 €= 30 120 €.
    • La carga dotacional se calcula sobre el incremento sobre rasante referido a los estándares dotacionales (DEU 6), 13,5 m² de zonas verdes y 63  m² de otras dotaciones, de los que 60 se corresponden con el frente del solar a ceder. Lo que se valora a precio medio del solar edificable  libre de cargas (DEU 5.5[5], 16,5 m² × 970 €= 16.005 €.
    • Por tanto, como carga pendiente se deducen todos los gastos pendientes (180 925 €) incrementados en la tasa libre de riesgo (0,110% en noviembre de 2016) y la prima de riesgo (8% para uso residencial, RVal Anx.4), dando un resultado de (RVal 22.3):  

524 800 € – 180 925 € × (1 + 0,110% + 8%)= 329 202 €

  • Por tanto, el propietario no ejecutaría el plan y la parcela tiene un valor de 2.050.000 €.

Suelo rural afectado por una actuación de Nueva Urbanización

En Euskadi, normalmente, actuación Integrada en suelo Urbanizable.

El propietario tiene el derecho a decidir (TRLSR 13.2.c) entre quedarse al margen de la actuación (en cuyo caso sería expropiado a cargo de la actuación) o participar en la actuación (en cuyo caso el valor se determina según la edificabilidad prevista).

Ejemplo 4: Valor de parcela en suelo urbanizable

Parcela de 10 000 m² en suelo no urbanizable contiguo a la ciudad dedicada a pastizal con un rendimiento medio anual de 200 €. El Plan prevé una edificabilidad de 1 m²t/m² de vivienda libre (cuyo valor de repercusión de suelo, incluida la parte proporcional de garaje es de 215 €/m²t), los costes de urbanización se estiman en 70 €/m² de superficie ordenada. 

  • La valoración de la parcela requiere considerar dos hipótesis diferentes: que el propietario opte por no participar en la actuación y que opte por participar. No siendo obligatoria la participación en la ejecución, el principio de probabilidad nos llevaría a considerar la hipotesis que  arroje un valor más alto.
  • Si el propietario optara por no participar, la parcela se valoraría teniendo en cuenta la renta anual (en el ejemplo 200 €), el tipo de capitalización vigente en 2016 (3,17%), el coeficiente del tipo de explotación (0,51, RVal Anx.1), el factor de localización (en el ejemplo 2, RVal 17), resultado un valor de 

(200 € ÷ [0,51 × 3,67%]) × 2 = 21 371 €

  • Si el propietario optara por participar en la ejecución del plan y no resultara adjudicatario de parcela edificable, la compensación que obtendría en la reparcelación sería (TRLSR 40.2)
    • Correspondería al propietario el 85% del aprovechamiento (8500 m²t, LvSU 27.1) cuyo valor, es de 8500 × 215= 1 827 500  €.
    • Procede deducir la carga de urbanización (700 000 €) incrementada en la tasa libre de riesgo (0,110% en noviembre de 2016) y la prima de riesgo (8% para uso residencial, RVal Anx.4), dando un resultado de (RVal 22.3):  

1 827 500  € – 700 000 € × (1 + 0,110% + 8%)= 1 070 730 €

  • Dada la diferencia de valor, se debe suponer que el propietario optaría por participar en la ejecución.  [6] 

Suelo urbanizado afectado por una actuación de Reforma o Renovación de la Urbanización

En este apartado se analiza el supuesto del suelo incluido en actuación de Reforma o Renovación, excepto que se haya delimitado una actuación sobre el Medio Urbano.

En Euskadi, normalmente, actuación Integrada en suelo Urbano.

Tal como comentamos, la  participación en la actuación es potestativa para el propietario, aunque resulta dudosa la redacción de los arts. 14.c y 40.1 TRLSR (sobre todo la comparación entre los artículos 13.2.c y 14.c TRLSR).

En caso de que el propietario opte por no participar, sería expropiado por la actuación sin considerar la edificabilidad prevista, caben varias situaciones:

  1. Si el terreno no estuviera edificado: se valora el suelo de acuerdo con la edificabilidad atribuida por la ordenación precedente (TRLSR 37.3 37.1.a). Es el supuesto del ejemplo n.º 5 siguiente.
  2. Si no estuviera edificado y no tuviera atribuida edificabilidad en la ordenación de origen: se consideraría la edificabilidad media del ámbito espacial homogéneo dicha ordenación de origen (TRLSR 37.3 37.1.a.2º, RVal 20.3 RVal 21).
  3. En caso de estar edificado: se valoraría según el valor de mercado conjunto de suelo y vuelo, salvo que la valoración del terreno conforme a las dos opciones anteriores fuera superior, en cuyo caso se valoraría como si no estuviera edificado.

Ejemplo 5: Valor de parcela no edificada en suelo Urbanizado incluido en una actuación de Reforma o Renovación

Parcela de 1000 m² en suelo Urbanizado no edificado.  El planeamiento anterior preveía una edificabilidad de 3 m²t/m² de vivienda libre, la parcela tiene adscrita una urbanización pendiente de ejecutar conjuntamente con la edificación de 60.000€. El planeamiento vigente prevé una edificabilidad de 1,8 m²t/m² de vivienda libre y unos costes de urbanización de 120 €/m² de superficie ordenada. El valor de repercusión de suelo de la vivienda libre es, incluida la parte proporcional de garaje, de 300 €/m²t. 

  • La valoración de la parcela requiere valorar dos hipótesis diferentes: que el propietario opte por no participar en la actuación y que opte por participar. No siendo obligatoria la participación en la ejecución, el principio de probabilidad nos llevaría a considerar la hipotesis que  arroje un valor más alto.
  • Si el propietario optara por no participar, la parcela se valoraría teniendo en cuenta la edificabilidad del planeamiento precedente (según doctrina que ya comentamos) según el método residual y con deducción de las cargas pendientes mayoradas (RVal 22.3) resultando un valor de 

3 × 1000 × 300 – 60 000 € × (1 + 0,110% + 8%)= 835 134 €

  • Si el propietario optara por participar en la ejecución del plan y no resultara adjudicatario de parcela edificable, la compensación que obtendría en la reparcelación sería (por aplicación analógica del art. 40.2 TRLSR [7] )
    • Correspondería al propietario el 85% del aprovechamiento (1530 m²t, LvSU 27.1) cuyo valor, es de 1530 × 300= 459 000  €.
    • Procede deducir la carga de urbanización (120 000 €) incrementada en la tasa libre de riesgo (0,110% en noviembre de 2016) y la prima de riesgo (8% para uso residencial, RVal Anx.4), dando un resultado (RVal 22.3):  

459 000  € – 120 000 € × (1 + 0,110% + 8%)= 329 268 €

  • Dada la diferencia de valor, se debe suponer que el propietario optaría por no participar en la ejecución, asegurándose la percepción del valor a origen. Esta decisión del propietario alteraría las condiciones de la reparcelación reduciendo el valor neto total, por lo que se perjudicarían las condiciones en que participarían los demás propietarios, que a su vez también podrían optar por no participar.[8]

Suelo incluido en actuación sobre el Medio Urbano

Tanto si es una actuación de Rehabilitación (en Euskadi, Declaración de Necesidad de Rehabilitación) o de Regeneración Renovación Urbanas (en Euskadi, Area de Regeneración Urbana).

En principio, esta actuación tiene características específicas que la diferencian de las actuaciones “normales” (Edificatoria, de Dotación o de Reforma o Renovación), tal como se concreta a lo largo del TRLSR; sin embargo el art. 2.1.2º TRLSR podría poner en cuestión esta conclusión [9]. El siguiente apartado se elabora partiendo de la naturaleza especial de este tipo de actuación y de su aplicación preferente frente a la regulación “general“.

La obligación de ejecutar la actuación (TRLSR 17.2), lleva a valorar en el escenario de la actuación terminada y deduciendo las cargas imputadas a la propiedad según la memoria de la equidistribución, mayoradas en la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo (RVal 22.3).

De las características de este tipo de actuaciones, merece destacar en este momento:

  1. Los costes, normalmente, excederán de los ingresos. Por ello, la regla de viabilidad económica es que la distribución de los costes netos entre los propietarios no debe exceder del importe del deber de conservación (50% del valor de reposición a nuevo actualizado, TRLSR 15.1.c), es decir, son económicamente viables actuaciones con más costes que ingresos siempre que el déficit no supere cierta cantidad que, además, es económicamente sigificativa.
  2. Son imputables a los propietarios todos los costes de la actuación, incluso los correspondientes a las “medidas sociales, ambientales y económicas” (TRLSR 2.1 22.5.a).
  3. Los valores de repercusión de los usos lucrativos están afectos a la satisfacción de los costes de la actuación (la combinación de esta regla con la del apartado 1 determina un cambio radical en la configuración de la propiedad urbana, constituyendo un cambio muy difícil de asimilar, TRLSR 22.5.a).

Ejemplo 6: Valor de parcela edificada en una actuación de Regeneración y Renovación Urbanas

Parcela de 600 m² con un edificio de 300 m² de planta y 1575 m²t, en un entorno con síntomas de degradación urbana, el valor de mercado actual es de 1000 €/m²t de vivienda. La memoria de la equidistribución contempla una contribución a los costes de la actuación de 200 €/m²t (un total para la parcela de 315 000 €). 

  • Se valora el edificio en el entorno regenerado, considerándose un valor de mercado de 1300 €/m²t de vivienda, valor total: 2 047 500 €.
  • Se deducen las cargas pendientes mayoradas (RVal 22.3) resultando un valor de 

2 047 500 € – 315 000 € × (1 + 0,110% + 8%)= 1 709 954 €

 

Ejemplo 7: Valor de parcela no edificada en una actuación de Regeneración y Renovación Urbanas

Parcela de 600 m² no edificada. El planeamiento vigente le atribuye una edificabilidad de 1575 m²t de uso residencial y 1080 m²t bajo rasante destinado a garaje. El valor de repercusión actual, en las condiciones de incipiente degradación del entorno urbano, es negativo. La memoria de la equidistribución contempla una contribución a los costes de la actuación de 250 €/m²t (un total para la parcela de 393 500 €).  

 

  • Se valora la parcela en el entorno regenerado, considerándose un valor de mercado de 1800 €/m²t de vivienda y 800 €/m²t de garaje, valor total: 460.000€.
  •  Se deducen las cargas pendientes mayoradas (RVal 22.3) resultando un valor de

460 000 – 393 500 € × (1 + 0,110% + 8%)= 34 316 €

Conclusión

Esperamos que esta traducción a Euros de una cuestión tan árida y abstracta como el carácter potestativo de la participación en las actuaciones contribuya a definir mejor sus perfiles. Hemos abordado la traducción tirando por la calle de en medio en más de un aspecto con la intención de simplificar la exposición, ¿lo hemos conseguido?

Notas

[1] Nótese que, con la LS56 y el TRLS76, el carácter estatutario de la propiedad privada sólo alcanzaba a lo que ahora llamamos actuaciones de urbanización (p. ej., TRLS76 58.1.2ª, la institución del Fuera de Ordenación clásica o la naturaleza de carga del mal llamado Deber de Edificar). Desde la LS07, el carácter estatutario de la propiedad privada afecta también al llamado suelo Consolidado (TRLSR 11.1 15.1.a 17.1).[Volver]

[2] Es frecuente considerar que el art. 5 RS esta derogado (RD  304/1993); sin embargo, la anulación casi total del TRLS92 (STC 61/1997) y el incompetencia estatal que motivó tal anulación, nos llevan a sostener la subsistencia de este precepto en casos como el de Euskadi en que la ley se limita a declarar el deber de edificar sin modulación alguna.[Volver]

[3] El efecto es llamativo y probablemente imprevisto e indeseado por el redactor del Plan que fijó la alineación razonable para el supuesto de sustitución de la edificación (TRLS76 58.1.2ª: “Las nuevas construcciones se ajustarán a la ordenación aprobada“); sin embargo, en la normativa actualmente vigente la fijación de la alineación tiene otros efectos, salvo que el Plan tenga la cautela de diferir expresamente los efectos de la alineación. El ejemplo puede resultar de ciencia ficción pero sirve para aclarar el régimen jurídico actual.[Volver]

[4] Obsérvese la diferencia entre las redacciones del  art. 83.1 TRLS76 (“El suelo urbano, además de las limitaciones específicas que le imponga el planeamiento, estará sujeto a la de no poder ser edificado hasta que la respectiva parcela mereciere la calificación de solar, salvo que se asegure la ejecución simultánea de la urbanización y de la edificación mediante las garantías que reglamentariamente se determinen“) y la del art. 17.1 TRLSR (“el deber de uso supone los deberes de completar la urbanización de los terrenos con los requisitos y condiciones establecidos para su edificación“). Mientras con aquel, completar la urbanización era una carga inherente al ejercicio del derecho a edificar, con este es un deber (colocar la parcela en condiciones de ser edificada) independiente del ejercicio del derecho a edificar.[Volver]

[5] De conformidad con lo establecido en el art. 37.1.a.2º TRLSR, la regla de valoración debe tener en cuenta las características de la parcela de cesión y no las de la parcela obligada a la cesión. Por otra parte, también cabría valorar la parcela de cesión como si formara una unidad de ejecución con la parcela edificable, pero de esto hablaremos otro día.[Volver]

[6] El sistema legal de valoración, establecido en 2007, parte de la suposición de que está asegurado el éxito de la promoción inmobiliaria, suposición totalmente desmentida por la realidad. ¿Sería racional invertir 700 000 € confiando en que el planeamiento finalmente pueda superar todos los escollos sectoriales, incluido el requisito de sostenibilidad del desarrollo urbano, y confiando en poder vender los solares resultantes?[Volver]

[7] En puridad, la regla de valoración del art. 40.2 TRLSR constituye una excepción al principio general de valoración que excluye las expectativas o, mejor dicho, el valor derivado del proyecto que motiva la valoración, carácter excepcional que determina que no sea susceptible de aplicación analógica. Sin embargo, se opta por la aplicación analógica para facilitar la comparación, que es el objeto de este post.[Volver]

[8] Este resultado de que todos los propietarios opten por apartarse de la actuación, que es lo que individualmente les resulta más conveniente, es el que se produciría, según nuestros análisis, en la mayor parte de los casos de actuaciones en suelo urbanizado, incluso aunque no presenten minoraciones de edificabilidad, y comportaría la inejecución del planeamiento y, por tanto, que no habría lugar a percibir la cantidad prevista en caso de optar por no participar.[Volver]

[9] Las actuaciones sobre el medio urbano nacen con la LES, se rectifican con el RDL.8-11 y se regulan de forma integral con la L3R. Por su origen (reacción frente a la insostenibilidad del modelo tradicional), tienen naturaleza especial, desplazando el régimen “general” de las actuaciones ordinarias. El gobierno, al elaborar el TRLSR, ha introducido un párrafo sin precedente alguno en las disposiciones objeto de refundición (TRLSR 2.1.2º) en virtud del cual podría alterarse este relación de especialidad, tema que trasciende del objeto de este post y que comentaremos en otra ocasión.[Volver]

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Natxo Tejerina

Licenciado en Derecho (Deusto, 1979). Abogado (Bilbao, 1980-1991). Funcionario en diversos ayuntamientos desde 1991, actualmente en Urbanismo del Ayuntamiento de Barakaldo en periodo sabático. Profesor en los cursos de urbanismo del IVAP.

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