[Nuevas ideas] La estabilidad presupuestaria

La marea normativa en pos de la “estabilidad presupuestaria” puede abortar el protagonismo público de la acción urbanística postulado por la Ley del Suelo. Son varias las normas que inciden en la cuestión.

En el primer post de esta serie señalaba que recientes cambios administrativos y económicos habían venido a alterar las “costumbres cuasi ancestrales” de nuestras administraciones en todos los sentidos y que decir en el marco urbanístico. Pues esta es una parte de esa historia.

Desde el año 2011 se han producido toda una serie de desarrollos legislativos y normativos que, por la vía del control económico y metodológico, están cambiando el modelo de intervención de las administraciones públicas sobre el tejido urbano existente o por desarrollar, configurando un cerrojo progresivo que devengará la necesidad de desplegar auténticos mecanismos de colaboración público privadas, más allá de las vías contractuales conocidas.

De manera sintética, las referencias legales por orden cronológico son (Curioso, el nivel jerárquico de la disposición es inversamente proporcional a la longitud de su titulo!!):

  • Reforma del artículo 135 de la Constitución Española, de 27 de septiembre de 2011 (CE135)
  • Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF).
  • Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL).
  • Orden HAP/419/2014, de 14 de marzo, por la que se modifica la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los  presupuestos de las entidades locales (Orden HAP/419/2014).

Allá por el año 2011, de manera rauda y veloz, se aprobó una modificación constitucional (CE135), por la cual todas las administraciones deben respetar el principio de estabilidad presupuestaria a los efectos de, garantizar la sostenibilidad económica y social de nuestro país. Igualmente, señalaba el futuro desarrollo de dicho principio mediante una ley orgánica, que establecería la distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse, así como, la metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural.

Un año después, como desarrollo del CE135 nos llego la LOEPSF, que define lo que se debe considerar como sector público de acuerdo con el SEC95 (Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales aprobado por el Reglamento (CE) 2223/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996). Así, se entiende que Sector Público son las Corporaciones Locales y el resto de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de derecho público dependientes de las administraciones públicas (entendido bajo el triple criterio de no producción de mercado, control de la sociedad y asunción de riesgos de la operación en la que interviene).

Igualmente, se señalaba que las Corporaciones Locales y su sector público asociado (Sociedades Públicas de Vivienda Municipal o Urbanísticas de Rehabilitación entre ellas) deberán mantener una posición de equilibrio o superávit presupuestario y, por tanto, no podrán computar deuda estructural alguna. Este equilibrio presupuestario se hará con las reglas contables de la UE  (SEC95) y no con las españolas, operativas hasta la fecha.

Por tanto, las Corporaciones Locales y su sector público asociado, que son responsables del impulso de las actuaciones urbanísticas preferentemente, no tienen prácticamente capacidad de endeudamiento y/o financiación para acometer actuaciones urbanísticas, salvo que dispongan de una economía saneada que les dote de capacidad financiera con la cual soportar el posible déficit presupuestario.

Para rematar, hay que recordar que ya en el año 2004, Eurostat, la Oficina Estadística de las Comunidades Europeas (véase el comunicado de prensa STAT/04/18) adoptó una decisión relativa al tratamiento contable en las cuentas nacionales de los contratos firmados por entidades públicas, en el marco de operaciones de colaboración con entidades privadas. En dicha decisión se precisa el impacto en el déficit o superávit público y la deuda pública. Así, Eurostat recomienda que los activos vinculados a una operación de colaboración público-privada se consideren activos no públicos y, por consiguiente, no se registren en el balance de las administraciones públicas cuando se cumplan las dos condiciones siguientes:

  • El socio privado soporte el riesgo de construcción.
  • El socio privado soporte al menos uno de los dos riesgos siguientes: el de disponibilidad o el vinculado a la demanda.

BOE

Siguiendo con la dinámica de cierre del cedazo, con las uvas del año pasado nos llegó la LRSAL (sin perjuicio de las reservas otorgadas al Régimen de los Territorios Históricos), que aparte de definir, en la modificación del art. 25 LBRL, la competencia municipal propia en materia de Urbanismo (planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Protección y gestión del Patrimonio histórico. Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera. Conservación y rehabilitación de la edificación), continua la senda de control. Así como ampliación del art. 116 LBRL -Contenido y seguimiento del plan económico-financiero-, el art. 116 bis LBRL indica que:

  • Cuando por incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto, las corporaciones locales incumplidoras formulen su plan económico-financiero lo harán de conformidad con los requisitos formales que determine el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
  • Adicionalmente a lo previsto en el art. 21 LOEPSF, el mencionado plan incluirá un conjunto de medidas tales como:
    • La supresión de las competencias que ejerza la Entidad Local que sean distintas de las propias.
    • La gestión integrada o coordinada de los servicios obligatorios.
    • El Incremento de ingresos para financiar los servicios obligatorios.
    • La Racionalización organizativa.
    • La Supresión de entidades de ámbito territorial inferior al municipio que, en el ejercicio presupuestario inmediato anterior, incumplan con el objetivo de estabilidad presupuestaria o con el objetivo de deuda pública.

Y sobre todo, la Disposición adicional novena LBRL -Redimensionamiento del sector público local-, que indica que si las Corporaciones Locales y su sector público asociado están bajo un plan económico-financiero o de un plan de ajuste (porque estén en situación de déficit presupuestario), “no podrán adquirir, constituir o participar en la constitución, directa o indirectamente, de nuevos organismos, entidades, sociedades, consorcios, fundaciones, unidades y demás entes durante el tiempo de vigencia”.

Igualmente, las mismas entidades “durante el tiempo de vigencia de su plan económico-financiero o de su plan de ajuste no podrán realizar aportaciones patrimoniales ni suscribir ampliaciones de capital de entidades públicas empresariales o de sociedades mercantiles locales que tengan necesidades de financiación. Excepcionalmente, las Entidades Locales podrán realizar las citadas aportaciones patrimoniales si, en el ejercicio presupuestario inmediato anterior, hubieren cumplido con los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública y su período medio de pago a proveedores no supere en más de treinta días el plazo máximo previsto en la normativa de morosidad”.

Y finalmente, define toda una serie de plazos, mecanismo y determinaciones, para que las entidades regularicen su situación y cumplan el principio de estabilidad presupuestaria y deuda pública (según la  Orden HAP/419/2014), que modifica la estructura presupuestos de las entidades contables y su sector público asociado. Esta Orden obliga a articular una estructura homogénea de contabilidad presupuestaria, en base a una sistemática de áreas de gasto (Vivienda y urbanismo quedan enmarcados en el Área de Gasto 1, Servicios Públicos Básicos, Política de Gasto 15. Vivienda y urbanismo), para el control de la estabilidad presupuestaria y evaluación de los costes efectivos de los servicios públicos, tratando de limitar las estrategias de ingeniería contable.

En resumen, todo este viaje para:

  • Que el principio de estabilidad presupuestaria vertebre toda la acción pública de las Corporaciones locales y su sector público, entre ellas el urbanismo como competencia propia de las administraciones locales.
  • Establecer la imposibilidad, so pena de intervención o disolución, de generar déficit presupuestario por parte de las administraciones locales y su sector público asociado.
  • Que el prepuesto municipal se elabore de acuerdo al de principio estabilidad y se estructure de manera homogénea de acuerdo a los criterios contables (Orden HAP/419/2014), que modifica la estructura de los presupuesto (SEC-95), incluyendo el establecimiento y cálculo de los costes efectivos de los servicios públicos.
  • Que ante semejante corsé, asumir la necesidad de intervenir en urbanismo mediante mecanismos de Public Private Partnerships -PPP- o Colaboraciones Público Privadas –CPP- que no computan a efectos de déficit presupuestario (y que examinaremos en futuros posts).

¿Este modelo presupuestario y de control económico, está cambiando el modelo urbanístico?

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Álvaro Cerezo

Álvaro Cerezo, Doctor Arquitecto (ETSAM, UPM), Arquitecto (ETSASS, UPV/EHU). Profesor Ayudante Doctor –ANECA- y Adjunto –UNIBASQ-. Profesor de la Cátedra UNED- Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. Director de la Sociedad pública Puerto Deportivo el Abra – Getxo S.A. Ha sido arquitecto municipal en el Ayuntamiento de Zalla. Máster en valoraciones UPC-EM-REV y experto en Urbanismo, Derecho Urbanístico, Valoraciones, Ordenación y Gestión del Territorio y Evaluación ambiental. Experto en proyectos europeos (URBACT III, Regeneración urbana integrada, Medioambiente, Vivienda sostenible, Financiación de proyectos urbanos, Apoyo a las autoridades locales y otras partes interesadas en el diseño y ejecución de políticas integradas y participativas). ECA Residuos nivel I. Ha sido docente de la EVETU (IVAP) y en la UPV/EHU, Universidad de Deusto, UP-Cataluña, UP-Valencia y en instituciones INAP y ERAP, así como diversos colegios profesionales.

7 pensamientos en “[Nuevas ideas] La estabilidad presupuestaria

  1. Rosbe García

    Estimado Álvaro, no se podía haber dicho tanto en tan poco espacio. Mi reflexión, a la luz de tu antorcha es la siguiente: ¿Con estos mimbres es posible un verdadero cambio de modelo urbanístico que no se sustente, como se pretende, en que el unico verdadero obligado al pago sea el propietario (aunque se diga que dentro del deber legal de conservación)? ¿Es posible que una Adminsitración como la municipal tradicionalmente infradotada y endeudada sea capaz de ser el verdadero protagonista del cambio (no se olvide que es la principal responsable del proceso urbanístico)? ¿Ese cambio de modelo es factible sin el impulso político y económico del sector público? ¿Acaso el mercado inmobiliario desde el 2011, años desde el que contamos con una legislación que pretende reorientar la intervención en el suelo, ha hecho o ha sido capaz de generar ese cambio?

  2. Álvaro Cerezo Ibarrondo Autor de la entrada

    Efectivamente Rosbe, parece que por la vía indirecta del control presupuestario, gran parte de la actuación pública va a quedar muy limitada. Lo que si puedo decir es que los cambios (no se si buenos o malos) no son cosa de un día y gran parte de la sociedad sigue con el anhelo de volver a la situación anterior (de los mecanismos clásicos de intervención urbanística).

    En el mundo anglosajón la óptica es distinta, no trazan barreras entre lo público y lo privado, de tal manera que aparecen auténticos mecanismos de colaboración público privados. No se si eso funcionará aquí, pero todo parece que es el camino que nos inducen a seguir.

    Será cuestión de ponerse en positivo y no en una posición expectante? La primera prueba de fuego está en el siguiente presupuesto de nuestros ayuntamientos para el 2015.

  3. Natxo Tejerina

    Esta marea que llaman austeridad esta arrasando con todo. Otra vez que el remedio va a ser peor que la enfermedad.

    En la actividad urbanística pública hay actuaciones deficitarias que no se atienden con recursos actuales, que serían las que quiere evitar esta normativa. Sin embargo esta riada normativa (gracias Álvaro por el análisis) dificulta una gestión eficaz de los patrimonios públicos de suelo, cuyo valor en ocasiones se multiplica invirtiendo, p.ej., en gestión y urbanización; esto nos aboca a la enajenación como único sistema de gestión. ¿no?

    Me parece desmedido que un crédito-promotor para la promoción pública de vivienda protegida compute a estos efectos: tengo solar urbanizado y no puedo promoverlo porque para cubrir la diferencia entre las facturas del constructor y lo que adelanten los compradores tengo que pedir un crédito a 20 meses que computa como maldito déficit. Con lo que ni hago política de vivienda, ni reactivo el sector de la construcción ni mejoro mi tesorería porque no puedo recuperar el valor del solar.

    Cómo dice Álvaro en el comentario, hay que mirar hacia delante y experimentar fórmulas en que podamos llevar a cabo nuestras políticas de renovación y reactivación apoyándonos en el sector privado. Tendremos que bajar los precios de nuestros solares… ¿a ver si va a ser este el fin último de estas políticas de estabilidad presupuestaria? Es lo que se decía con la sanidad, del negocio del agua… Lagarto, lagarto.

  4. Natxo Tejerina

    Ayer, 25/05/2014, El Pais publicaba una editorial constatando la ineficacia de las medidas de control del déficit de los ayuntamientos indicando que las impuestas habían sido vanas porque el estado no había funcionado con el rigor que imponía a otros. Se titulaba Asfixia municipal

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