[nU]: El urbanismo, la planificación económica y la Directiva de Servicios

En numerosas ocasiones se ha sostenido que la liberalización económica y administrativa que supone la Directiva de Servicios no afectaba al urbanismo. La evolución de los hechos ha venido a negar esa afirmación.

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A finales del año 2006 se aprobó, en el marco de la estrategia de Lisboa, la denominada DIRECTIVA 2006/123/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO, relativa a los servicios en el mercado interior, también conocida como la Directiva de Servicios y traspuesta a nuestro ordenamiento jurídico por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (Ley Paraguas) y pocos días más tarde, ampliada por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (Ley Ómnibus).

Aquellas dos leyes vinieron a producir una serie de cambios trascendentales en todo aquello que suponía la intervención pública sobre las actividades económicas, entre las cuales merece la pena destacar:

  • El libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio basado en los principios regulatorios compatibles con las libertades básicas de establecimiento y de libre prestación de servicios y al mismo tiempo que permite suprimir las barreras y reducir las trabas que restringen injustificadamente el acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (EM Ley 17/2009).
  • La simplificación y revisión (evaluación de toda la normativa reguladora) de los procedimientos autorizatorios o de intervención de las Administraciones Públicas en base al triple criterio de No Discriminación, Necesidad y Proporcionalidad, el cual podría encontrar sus límites o excepciones en las razones imperiosas de interés general (orden público, de seguridad pública, de salud pública o de protección del medio ambiente) y siempre que se regulen con rango de ley, que no disposición reglamentaria (art. 9 Ley 17/2009).
  • La prohibición de regular el acceso a una actividad en base a (art. 10 Ley 17/2009):
    • Requisitos discriminatorios basados directa o indirectamente en la nacionalidad o en la residencia del prestador.
    • Prohibición de estar establecido en varios Estados miembros o de estar inscrito en los registros o colegios o asociaciones profesionales de varios Estados miembros.
    • Limitaciones de la libertad del prestador para elegir entre un establecimiento principal o secundario.
    • Condiciones de reciprocidad con otro Estado miembro en el que el prestador tenga ya su establecimiento (salvo energía).
    • Requisitos de naturaleza económica que supediten la concesión de la autorización a la prueba de la existencia de una necesidad económica o de una demanda en el mercado. Las razones imperiosas de interés general que se invoquen no podrán encubrir requisitos de planificación económica.
    • Intervención directa o indirecta de competidores, incluso dentro de órganos consultivos.
    • Obligación de que la constitución de garantías financieras o la suscripción de un seguro en el territorio español.
    • Obligación de haber estado inscrito con carácter previo durante un período determinado en los registros de prestadores existentes en el territorio español.
  • Ni tampoco se podrá supeditar dicho acceso a (art. 11 Ley 17/2009):
    • Restricciones cuantitativas o territoriales y, concretamente, límites fijados en función de la población o de una distancia mínima entre prestadores. Los fines económicos, como el de garantizar la viabilidad económica de determinados prestadores, no podrán invocarse como justificación de restricciones cuantitativas o territoriales.
    • Requisitos que obliguen al prestador a constituirse adoptando una determinada forma jurídica
    • Requisitos distintos de los exigidos para el acceso a las profesiones reguladas.
    • La prohibición de disponer de varios establecimientos en el territorio español.
    • Requisitos relativos a la composición de la plantilla.
    • Restricciones a la libertad de precios.
    • La obligación del prestador de realizar, junto con su servicio, otros servicios específicos o de ofrecer una determinada gama o surtido de productos.

Ante estos principios y regulaciones a más de uno se le helaron las venas acostumbrados como estábamos a nuestro modelo de intervención administrativa, tanto en lo territorial como en el planeamiento o en la disciplina urbanística. Pero una lectura de los considerandos de la propia Directiva calmó los ánimos, ya que en el 9º se recogía que:

“9) La presente Directiva solo se aplica a los requisitos que afecten al acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio. Así, no se aplica a requisitos tales como normas de tráfico rodado, normas relativas a la ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural, normas de construcción, ni a las sanciones administrativas impuestas por no cumplir dichas normas, que no regulan específicamente o no afectan específicamente a la actividad del servicio pero que tienen que ser respetadas por los prestadores en el ejercicio de su actividad económica al igual que por los particulares en su capacidad privada.”

Pero el problema reside en lo que entendemos nosotros por ordenación del territorio y urbanismo y lo que entiende Europa que son esos conceptos. Para Europa, el urbanismo es prácticamente aquello que no regula las actividades, es lo puramente físico y acaso los estándares de calidad urbana. Por tanto, la economía está en parte disociada del urbanismo.

Sin embargo para nosotros es una cuestión prácticamente dual, como en más de una ocasión ha descrito nuestro Tribunal Constitucional. Con la STC 152/1988 primero (sobre financiación de las actuaciones protegibles en materia de vivienda) y posteriormente en la ya famosa STC 61/1997 (sobre LS90-TRLS92 y a la postre el reparto competencial en materia urbanística), el TC ya venía a reconocer que el urbanismo y la planificación económica eran las dos caras de una misma moneda.

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En nuestro ámbito más cercano, es en las determinaciones de Ordenación del Territorio, en el ordenación de las actividades del Planeamiento Urbanístico o en la concesión de licencias donde se interceptan con la aplicación de la Directiva de Servicios, al menos así lo acaba de reconocer el Tribunal Supremo en las dos sentencias de casación consecutivas que os señalamos en el último torial y urbanística y la regulación de la economía.

Ser europeos es más que disponer el símbolo de la UE en nuestro pasaporte y poder circular por Europa libremente. Supone aceptar unas reglas del juego, aunque no nos gusten y sin perjuicio de que las cambiemos. Pero, ¿Cuál es el precio de ignorar o contravenir las normas?, ¿es verdaderamente inocuo?, ¿Resulta preceptivo revisar nuestros planeamientos para adaptarlos a la Directiva de Servicios?

No-Urbanismo es una serie de posts que abordan la necesidad del cambio de óptica sobre todo lo que afecta al urbanismo, puesto que el urbanismo no es y nunca ha sido únicamente el urbanismo físico decimonónico, sino la definición de la forma en que ocupamos el territorio en todas sus vertientes y puesto que esa ocupación del territorio es la base para que se puedan desarrollar las actividades económicas, el urbanismo no puede considerarse ajeno a las nuevas formas de regulación medioambiental, al concepto de sostenibilidad integral o de liberalización económica que nos llegan de Europa.

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Álvaro Cerezo

Álvaro Cerezo, Doctor Arquitecto (ETSAM, UPM), Arquitecto (ETSASS, UPV/EHU). Profesor Ayudante Doctor –ANECA- y Adjunto –UNIBASQ-. Profesor de la Cátedra UNED- Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. Director de la Sociedad pública Puerto Deportivo el Abra – Getxo S.A. Ha sido arquitecto municipal en el Ayuntamiento de Zalla. Máster en valoraciones UPC-EM-REV y experto en Urbanismo, Derecho Urbanístico, Valoraciones, Ordenación y Gestión del Territorio y Evaluación ambiental. Experto en proyectos europeos (URBACT III, Regeneración urbana integrada, Medioambiente, Vivienda sostenible, Financiación de proyectos urbanos, Apoyo a las autoridades locales y otras partes interesadas en el diseño y ejecución de políticas integradas y participativas). ECA Residuos nivel I. Ha sido docente de la EVETU (IVAP) y en la UPV/EHU, Universidad de Deusto, UP-Cataluña, UP-Valencia y en instituciones INAP y ERAP, así como diversos colegios profesionales.

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