[LvSU, guía] No Consolidado: uso del término

La LvSU es innovadora en el uso alternativo de… la semiótica, o por ser más claro, constituye un ejemplo de cómo liar a los aplicadores. Hoy examinamos el uso término No Consolidado.

No consolidad edificabilidad

La LvSU clasifica el suelo como urbano, urbanizable y no urbanizable (art. 10.2.a LvSU).

El suelo urbano se categoriza en consolidado y no consolidado (art. 11.3 LvSU).

Es Consolidado el que no sea No Consolidado (art. 11.3.a LvSU).

Respecto a la definición del No Consolidado, comprende tres supuestos a los que la LvSU no atribuye ninguna denominación específica (la siguiente descripción es una síntesis de mi interpretación, que pretende facilitar su comprensión, pero no está exenta de subjetividad, por lo que propongo tomarla como una primera aproximación):

  • Supuesto 1: Urbanización incompleta (art. 11.3.b.1.a LvSU): Suelo que es urbano pero no ha llegado a completar el proceso de urbanización

  • Supuesto 2: Reurbanización (art. 11.3.b.1.b LvSU): Suelo que en su día completó la urbanización pero para el que se prevé su reurbanización.
  • Supuesto 3: Incremento de edificabilidad (art. 11.3.b.2 LvSU): Con urbanización consolidada pero con incremento de edificabilidad ponderada.

El régimen jurídico de la categoría de suelo No Consolidado es variado, lo que parece inevitable dada la disparidad de causas y que esta disparidad afecta, además, a un aspecto sustancial en el modelo urbanístico a que obedece la LvSU, como es el de la necesidad de obras de urbanización.

Como decía, el régimen jurídico de suelo No Consolidado es variado y la falta de denominación de las subcategorías obliga al legislador a repetir descripciones y utilizar circunloquios con el efecto que ya predijo Murphy. Imaginad que no tuviéramos nombre y que cada vez que nos refiramos a un tercero, tuviéramos que idenficarle por sus características fisicas, filiación…, sería agotador y además de provocar constantemente equívocos.

Pídele eso al gordito que suele tomar café en el bar de la esquina”; “A qué considera gordito? Yo seré gordito para él? Se habrá percatado que he cogido un par de kilos desde el verano? A qué esquina se refiere?, qué es lo que le tengo que pedir? Cuando demos con el gordito, seguro que ya no necesitamos lo que buscábamos. Comparado con el No Consolidado de la LvSU, este ejemplo no me parece que sea especialmente exagerado.

Régimen jurídico del suelo No consolidado

La tabla siguiente resume el régimen de obligaciones y estándares del Suelo No Consolidado, la segunda columna se refiere al No Consolidado por la Urbanización (supuestos 1 y 2) y la tercera columna al No Consolidado por Edificabilidad (supuesto 3), aunque hasta esto también resulta dudoso. Este resumen también es mi interpretación de la LvSU y propongo que se tome como una primera aproximación.

 No Consolidado por la UrbanizaciónNo Consolidado por Edificabilidad
DeberesEquidistribuir
Urbanizar
Edificar en plazo
Carga Dotacional
Cesión gratuita de edificabilidad15%15% del incremento
TramitaciónPAU
Reparcelación
Proyecto de Urbanización
Licencia
Licencia
Edificabilidad máxima (residencial)2,3Sin límite
Estándar VPP40%Sin obligación

Significantes utilizados en la LvSU para regular el suelo no consolidado

Supongamos que mi hipótesis de que hay dos subcategorías de suelo urbano no consolidado es acertada

  • No Consolidado por la Urbanización y
  • No Consolidado por Edificabilidad.

Hablamos, creo que desde Saussure, de significante y significado; significado sería en el ejemplo del gordito, la persona a la que tenemos que pedirle el objeto y el significante, aquel signo (verbal o no) que utilizamos para referirnos al significado; un buen significante podría ser “Unai” si con la utilización del nombre no hubiera equívocos, y uno malo sería, por ejemplo en la comunicación tipo Susanita (el genial personaje de Quino),  “Ese que está un poco gordito que tiene una vecina que se entiende con…”.

Creo que las expresiones ‘no consolidado por la urbanización’ y ‘no consolidado por edificabilidad’ podrían ser unos buenos significantes. Otra cosa es que los significados también se las traigan, pero eso lo dejamos para un siguiente post.

Y sin más demora, pasamos a examinar los significantes utilizados por la LvSU:

1.- “no consolidado por la urbanización”, lo utilizan los arts. 138.1 y 138.3 LvSU relativos a la definición de las actuaciones integradas y parece referirse a los supuestos 1 (No Consolidado por la Urbanización por insuficiencia) y 2 (No Consolidado por la Urbanización por reurbanización). Según este artículo, el suelo no consolidado del supuesto 3 (suelo [con urbanización consolidada pero] no consolidado por edificabilidad) no podría estar en actuación integrada.

2.- No consolidado sujeto a actuación integrada, lo utilizan con distintos giros y matices los siguientes artículos:

  1. 22.1, sobre facultades de la propiedad: “terrenos que pertenezcan al suelo urbanizable y al suelo urbano no consolidado en que la actividad de ejecución deba tener lugar mediante actuaciones integradas”.
  2. 56.1.b, sobre delimitación de ámbitos de programación unitaria.
  3. 77.1, sobre el estándar de edificabilidad máxima.
  4. 77.4, sobre el estándar de edificabilidad mínima.
  5. 80.2, en la regulación del estándar de VPP: “áreas de suelo urbano no consolidado cuya ejecución se prevea mediante actuaciones integradas”.

En estos casos, se refiere al suelo No Consolidado por la Urbanización de acuerdo con lo expuesto en el epígrafe 1.

3.- No consolidado sujeto a PAU32 y 33 (sobre usos admisibles en función de la aprobación del PAU o no) y 41.1.b (sobre prohibición de la parcelación urbanística).

Como el PAU está restringido a las actuaciones integradas (art. 152.1 LvSU) y es condición de estas que se trate de suelo No Consolidado por la Urbanización (art. 138.1 LvSU, epígrafe 1), cabe entender que siempre se refiere al No Consolidado por la Urbanización:

4.-No consolidado por incremento de la edificabilidad”: Se utiliza en los siguientes artículos:

  1. 22.2, sobre facultades: “no consolidado por incremento de edificabilidad urbanística sobre la preexistente”.
  2. 25.2, sobre deberes: “no consolidado por incremento de la edificabilidad urbanística ponderada sobre la preexistente”.
  3. 27.2, sobre la cesión gratuita de edificabilidad: “no consolidado por incremento de la edificabilidad ponderada”.
  4. 137, sobre las actuaciones de dotación: “no consolidado por incremento de la edificabilidad urbanística”.

Debe tenerse en cuenta que los artículos 22.2 y 137 LvSU hablan de edificabilidad urbanística y los artículos 25.2 y  27.2 LvSU de ponderada, al igual que la definición del art. 11.3.b.2 LvSU, por lo que podríamos estar ante supuestos diferentes, si tenemos en cuenta que el incremento de la ponderada puede darse sin incremento de la urbanística (p.ej., dónde había 40 VPO se cambia a 20 viviendas libres, se reduce la edificabilidad urbanística y se incrementa la ponderada, salvo que el coeficiente de homogeneización sea inferior a 2) y viceversa (el supuesto contrario).

5.- No consolidado genéricamente, pero utilizado en un contexto que permite deducir que se refiere al no consolidado por la urbanización:

  1. 80.4: “bien en el conjunto del suelo urbano no consolidado y urbanizable o bien entre ambas clases de suelo”, referido al cumplimiento conjunto de VPP, solo exigible al suelo no consolidado por la urbanización, tal como se ha expuesto en el apartado 2.a.
  2. 144.4: “El suelo urbano incluido en unidades de ejecución deberá tener la condición de suelo urbano no consolidado”. Este precepto es superfluo porque las unidades de ejecución es el ámbito de ejecución del PAU (art. 154.1.b LvSU) y este sólo se da en actuaciones integradas (art. 152.1 LvSU, epígrafe 3) que solo se dan en suelo no consolidado por la urbanización (art. 138.1 LvSU, epígrafe 1).
  3. 152.1Los programas de actuación urbanizadora regulan y organizan, en su caso por fases, el desarrollo y la ejecución de las actuaciones integradas en suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable sectorizado, estableciendo al efecto”. Se trata de actuaciones integradas y es requisito para las mismas que el suelo no consolidado lo sea por la urbanización (art. 138.1 LvSU, epígrafe 1).

6.- No consolidado genéricamente, pero utilizado con proximidad a “no consolidado por edificabilidad” en condiciones en que parece que deba interpretarse que no incluye este último y tratarse, por tanto, de no consolidado por la urbanización:

  1. 25.1: parece que este precepto se refiere a todo el no consolidado excepto al referido en el art. 25.2 LvSU (epígrafe 4.2): “no consolidado por incremento de la edificabilidad urbanística ponderada sobre la preexistente”)
  2. 27.1 (sobre cesión gratuita de edificabilidad): referido a todo el no consolidado excepto al referido en el art. 27.2 LvSU (epígrafe 4.3): “no consolidado por incremento de la edificabilidad ponderada

7.- No Consolidado genéricamente, pero comprendiendo ambas subcategorías dado el tenor del precepto:

  1. DT1.1.1º
  2. 79.1 (“Reglamentariamente se definirán las reservas mínimas de terrenos para las dotaciones públicas por usos de la red de sistemas locales en suelo urbano no consolidado”), parece referirse a ambas subcategorías de acuerdo con lo señalado en el art. 25.2 LvSU.

8.- No consolidado de forma inespecífica:

  1. 36.4, sobre usos provisionales.
  2. 55.2, sobre la red de sistemas locales y su exclusión de la ordenación estructural
  3. 56.1.c, sobre categorización del suelo urbano en consolidado y no consolidado
  4. 56.2, que obliga a que el PEOU comprenda todo el área
  5. 75.5, sobre estándar de ocupación mínima: “áreas de suelo urbano no consolidado
  6. 186.4, sobre obtención por expropiación de dotaciones no adscritas

En estos casos, no me atrevo a resolver la duda que surge sobre si se refiere a los tres supuestos, a los dos primeros o al tercero. En algunos de estos seis casos, la duda sobre el significado no es preocupante, pero en otros, como el art. 56.1.c LvSU  es peligrosa porque, si aplicáramos la prudencia, el coste de elaboración del planeamiento podría resultar impagable, pero dejamos se examen para un post futuro.

¿Qué hemos hecho para merecer esto?

Este lío es el resultado de un esfuerzo ímprobo por sistematizar el texto de la LvSU, pero cualquiera que lo quiera desbaratar, se lo pasaría pipa. ¿Será esto maniobra de un infiltrado en los aparatos del estado para poner su granito de arena en el colapso de los juzgados y, de paso, vengarse de los urbanistas?

Cuentan que García Márquez escribió Cien Años de Soledad utilizando unas fichas en las que iba apuntando los nombres y la historia de cada personaje. Parece que el redactor de la ley no necesitaba este tipo de ayudas, y se entiende porque García Márquez solo era un buen escritor.

Aunque ya conocéis la devoción que profesamos al profeta Hanlon, en este caso puede que la explicación de este desaguisado se encuentre en la maldad.

La LvSU se promulgó bajo la vigencia de la LS98; también bajo la vigencia de esta norma básica se había promulgado la Lv.11-98, que estableció que:

1.– Los propietarios de suelo urbano deberán ceder obligatoria y gratuitamente al Ayuntamiento el diez por ciento del aprovechamiento urbanístico lucrativo del ámbito correspondiente libre de cargas de urbanización.

En el supuesto de obras de rehabilitación, únicamente corresponderá al Ayuntamiento el diez por ciento del incremento del aprovechamiento urbanístico sobre el anteriormente edificado.

Este segundo párrafo fue anulado por la STC 54/2002 en base a que la LS98 exoneraba de la cesión gratuita de edificabilidad a los propietarios de suelo consolidado y dónde la ley básica exonera la norma urbanística no puede obligar.

Pensamos que alguien que se hizo la pregunta ¿Cómo volver con la burra al trigo? tuvo la genial idea de jugar con la semántica barajando los significantes. En mala hora…

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Natxo Tejerina

Licenciado en Derecho (Deusto, 1979). Abogado (Bilbao, 1980-1991). Funcionario en diversos ayuntamientos desde 1991, actualmente en Urbanismo del Ayuntamiento de Barakaldo en periodo sabático. Profesor en los cursos de urbanismo del IVAP.

2 pensamientos en “[LvSU, guía] No Consolidado: uso del término

  1. GORKA CUBES

    Dios mío Natxo, el dolor de cabeza todavía me dura de leer tu artículo jajaja…

    Te doy mi muy modesta opinión. Yo creo que también se impone de nuevo un cambio de paradigma en este aspecto, o mejor dicho la aplicación de lo implícitamente reglado pero nunca asumido… Hay que negar la mayor: la consolidación. Que es eso de que se consolida? Se fosiliza y momifica la clasificación en urbano y quedan petrificados truños del calibre 15??… Sí, ya se que también esta el no consolidado por reurbanización o por discordancia con la ordenación, pero ya partimos de un recorrido viciado…

    En definitiva, hay que añadir una nueva dimensión, la cuarta…. como diría Albert: el espacio/tiempo… Sólo así suena sugerente, no?. Se debe maridar y ligar el espacio y el tiempo…

    Por una parte en cuanto al tiempo: se debería ligar con mayor fuerza las clasificación y calificación fijando su valor con la vigencia de los planes en su ámbito temporal.. que pasa? que porque sea un suelo urbano consolidado eso ya no lo cambia ni la tercera guerra mundial? Los planes califican y clasifican el suelo, pero en lo que estos sean vigentes!! No???… no ad eternum… Despues no hay chulo que le diga al urbano consolidado que ya no lo es… Con razón es tan caro el suelo.. es para siempre jamaassss… Y sin entrar en el urbanizable no desarrollado.. Si no se cumplen los plazos que pierda esa condición, pero de verdad!! La dimensión temporal no se aplica con rigor.

    Por otra parte, asumida la dimensión temporal, la ligamos a la dimensión espacial y ello nos llevaría a distinguir las categorías de suelo entre: usable/no usable, pero por un tiempo…. Usable programado, usable efímero… Cierto que en este sentido el cambio debe ser más profundo y debe ir ligado a una concepción distinta del derecho a la propiedad, del derecho a la vivienda, una construcción menos marmólea y pétrea, más efímera, ligera, reutilizable, circular, desmantelable… hibridación de usos (más que mixtificación), el problema de la movilidad… un cambio radical…

    Pero vuelvo a lo anterior y soy un poco más práctico:… Desterremos el urbanizable: desclasificando!!! Pero por decreto. Que lo obligue Kioto!! No consumamos más suelo no sólo por depleción, sino para tratar de revalorizar la rehabilitación…

    Y el urbano consolidado también desterrado… Sólo con esas dos medidas algo subirá la cotización de las actuaciones de rehabilitación?

    Solo urbano programado (con fecha de caducidad y prorrogable ligado a ciertas condiciones de reurbanización, mantenimiento etc) y Urbano no consolidado por la edificación (a más, o a menos! que de eso nunca se habla y parece que santutxu y eibar no son esukadi!!) y/o por ausencia, carencia o necesidad de renovación, de la urbanización. Mucho más terreno de juego a áreas de reparto amplias y/o discontinuas, y pedagogía de que el derecho a la propiedad es eterno, pero el de la clasificación no…

    Qué opinas?? estoy loco??

  2. Álvaro Cerezo Ibarrondo

    Eso es Gorka. Ahora necesitamos que nos oigan y que se animen a cambiar la LvSU y ponernos “delante de la manifestación” y que la nueva legislación pueda asumir todos esos retos que planteas (me conformo con la mitad por ahora).

    Leerán en el Parlamento estas sugerencias? o no está en la agenda?

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