[LS07, XI] 2: Del urbanismo de propietarios a la acción urbanística pública

Continuamos con la serie sobre el XI aniversario de la publicación de la LS07, haciendo una paradita en la proclamación del carácter público de la acción urbanística.

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El art. 6 LS07 relega la iniciativa privada a un papel residual y supletorio: “La legislación sobre ordenación territorial y urbanística regulará: a) El derecho de iniciativa de los particulares, sean o no propietarios de los terrenos, en ejercicio de la libre empresa, para la actividad de ejecución de la urbanización cuando ésta no deba o no vaya a realizarse por la propia Administración competente”.

Esto supuso, en el plano legal, un cambio radical respecto al modelo de la LS56 porque aquel encomendaba a los privados la ejecución del planeamiento, mandato que tuvo una larga sombra de 50 años (TRLS76 4.2). Es cierto que en los últimos coletazos del modelo del 56 se suavizó esta externalización, pero estos escarceos carecieron de eficacia, quedándose en una mera proclama, al no estar acompañada de las otras dos medidas que estableció la LS07 y que conforman un sistema suficientemente estable como para posibilitar la acción urbanística pública soportado por tres patas/cuatro elementos:

Primera pata: la declaración de la preferencia de acción pública (LS07 6).

Segunda pata: la valoración a origen.

El suelo ya no se valora por expectativas sino por lo que realmente sea. Si es Rural, como rural (actual TRLSR 36, aunque con la extravagancia de la indemnización de la facultad prevista en el actual TRLSR 38) y, si es Urbanizado en actuación de urbanización, por la edificabilidad de origen (actual TRLSR 37.3). En estas circunstancias, la acción urbanística pública estaría vitaminada con los incrementos de valor generados por la recalificación, que de este modo pueden revertir a la comunidad.

Realmente esta es la medida clave. Sin ella, como ocurrió con las proclamas anteriores a la LS07, cuando la comunidad quisiera actuar, tenía que expropiar pagando según valor de la recalificación y cualquier mejora (calidades de la urbanización, precios asequibles para el consumidor final…) requería una disponibilidad presupuestaria que siempre es escasa, porque la valoración al valor de la recalificación estaba penalizada al asegurarse al propietario las ganancias que obtendría de hacer la operación y salir bien (incluso aunque no hubiera hecho nada para merecerla).

Veamos un ejemplo:

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Si la administración optara por ejecutar el planeamiento para mejorar la urbanización o bajar los precios de venta de las viviendas:

  • Antes de la LS07, tenía que pagar el suelo como si las viviendas se fueran a vender al mayor precio posible y con la urbanización mínima imprescindible en cantidad y calidad (es decir, 7.500.000 €), con lo que para mejorar estas condiciones tenía que aportar fondos adicionales con cargo a los contribuyentes.
  • Tras la LS07, el coste de adquisición (en el ejemplo, de 1.406.000 €) permite ejecutar políticas públicas sin gravar al contribuyente.  

En las actuaciones de en suelo urbanizado, el resultado de la comparación es equivalente, aunque las diferencias, normalmente, son menores.

Tercera pata: La sostenibilidad para la Hacienda Pública

La ejecución del plan tiene que ser sostenible económicamente para la Hacienda Pública (actual TRLSR 22.4).

Las políticas públicas de vivienda, de creación de suelo para usos productivos o de mejora de las dotaciones públicas pueden autofinanciarse con la actividad urbanística.

Ya no se trata de que el plan prevea suficiente edificabilidad para que los propietarios ganen dinero (léase mucho dinero, antiguo EVEF, p. ej., LvSU 62.1.f), sino de que la comunidad pueda asegurar que el crecimiento de la oferta residencial resulte asequible para los necesitados de vivienda y que la mejora de la calidad urbana a que tienen derecho los ciudadanos sea financiada con las plusvalías generadas por la recalificación.

Con las leyes anteriores, los particulares realizaban las actuaciones lucrativas  y el resto de las  actuaciones las pagábamos todos. De forma que el enriquecimiento de los privados (sean propietarios de suelo o promotores inmobiliarios o ambos, que da para todos) determinaba que la actuación pública, o bien no pudiera realizarse por falta de capacidad económica (con lo que los efectos de la especulación afectaban a los sectores más necesitados), o bien que se produjera desviando fondos necesarios para otras políticas. Las vacas gordas para los propietarios de suelo y los promotores inmobiliarios, perjudicaban la sostenibilidad económica de la caja común.

Así, la administración estaba desarmada y la acción pública se limitaba a:

  • Dopar las actuaciones con edificabilidades muy altas para que los operadores privados no protestaran contra la eventual imposición de cuotas de vivienda de precio limitado o la ampliación de la urbanización  más allá de la estrictamente necesaria.
  • Conformarse con el 15% de la plusvalía (es tan reciente la sentencia de la pieza Gurtel, que resulta inevitable observar la analogía: ¿cuánto tuvieron que transferir nuestros gobernantes a los privados para que estos hayan sido tan generosos con el Sr. Correa y con el Sr. Tesorero que, a base de unos módicos tantos por ciento, han amasado unas enormes cajas B, enormes teniendo en cuenta los fondos encontrados?).

La finalidad: El derecho a la ciudad.

Así, adquiere todo el sentido que la LS07 haya dejado de centrarse en los derechos de los propietarios de suelo para pasar a garantizar los derechos de los ciudadanos, el derecho a la ciudad (actual TRLSR 5). En 2013, siendo ministra del ramo la actual presidenta del Congreso, se produjo una contra-reforma (TRLS13) consistente en la supresión del art. 6 LS07 (primera pata) pero, como mantuvo, tanto las otras dos patas, como el derecho a la ciudad, sus efectos son meramente propagandísticos, careciendo de consecuencias reales.

Como decíamos, han pasado 11 años y una semana desde que se publicó la LS07 y nos preguntamos:

  • ¿Cuántos planes municipales aprobados con posterioridad han dejado de concebirse como si el plan no tuviera otra función que ser un incentivo para la iniciativa privada?
  • Con el modelo del 56, el planeamiento urbanístico se comportaba según la teoría económica del caballo y el gorrión de J. K. Gailbraith que explicaba la gestión de Thatcher y Reagan: si se da mucha avena al caballo (grandes empresas, en nuestro caso propietarios de suelo y promotores), algo quedará para el gorrión (los trabajadores, en nuestro caso, los ciudadanos). ¿Cuántas administraciones han dejado de mendigar las migajas que le sobran al caballo?

Caballo y Gorrión

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Natxo Tejerina

Licenciado en Derecho (Deusto, 1979). Abogado (Bilbao, 1980-1991). Funcionario en diversos ayuntamientos desde 1991, actualmente en Urbanismo del Ayuntamiento de Barakaldo en periodo sabático. Profesor en los cursos de urbanismo del IVAP.

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