Los retos del Plan Normativo del Gobierno 2020, la modificación del TRLSR

La valoración de la indemnización de la facultad de participar y los efectos de la declaración de nulidad de pleno derecho en los instrumentos de planeamiento.plan-anual-normativo-2020

TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA

1. Ley por la que se modifica el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, para reforzar la seguridad jurídica en el ámbito de la planificación territorial y urbanística.

Objetivo: Resolver la problemática de las declaraciones de nulidad radical de los planes vinculadas a su consideración como Reglamentos, llenar la laguna legal existente en materia de valoraciones (cumplimiento de la jurisprudencia constitucional) y establecer una regulación uniforme de los informes sectoriales estatales que inciden en los planes de ordenación territorial y urbanística.

Coproponentes: JUSTICIA

El pasado día 8 de septiembre se aprobó en el Consejo de Ministros el nuevo Plan Normativo 2020, que como podéis ver recoge una modificación del TRLSR con un doble objetivo, definir el modo de valoración de la Indemnización de la Facultad de participar tras los efectos de la STC 218/2015 y “atenuar” quizás los efectos de la declaración de nulidad de pleno derecho sobre los instrumentos de planeamiento que está dando tanto de qué hablar.

No son pocas las veces que hemos abordado en el blog el primer objetivo de la modificación, la indemnización de la facultad de participar en las actuaciones de nueva urbanización (TRLSR 7.1.a.1):

Así que parece que por fin el Ejecutivo, después de 5 años, ha decidido que es hora de completar el hueco normativo nuclear de las valoraciones del modelo de la LS07 que generó la STC 218/2015. Recordemos que lo que se trata es de definir un complemento de valor (STC 218/2015 FJ 5) y cómo definir un criterio objetivo para calcular el valor de la ablación de ese derecho (LS07 EM III), que a su vez refleje el valor de real de la facultad de la que los propietarios se han visto privados, con respeto al CE 33.3. (STC 218/2015 FJ 6), pero sin consideración de las expectativas de valor derivadas de la aprobación del planeamiento de acuerdo con el principio expropiatorio (LS07 EM V, TRLSR 36.2 y LEF 36.1).

Vamos, como un sudoku, pero de los difíciles.

El segundo objetivo de la modificación tiene mayor enjundia y requerirá mayor finura jurídica. La nulidad radical de los instrumentos de planeamiento también ha sido objeto de varios posts en este blog:

A la hora de abordar este tema, asoman varias cuestiones que no son nada fáciles de deslindar o tratar.

Por un lado está la modificación del criterio jurisprudencial de la naturaleza reglamentaria de los instrumentos de planeamiento o sus partes, que es un criterio que no consta en las leyes y que fue determinado por el Tribunal Supremo (son múltiples las sentencias que lo recogen por lo que obviamos la referencias). ¿Puede una ley cambiar este criterio del Tribunal Supremo? (Ay!, la naturaleza de las cosas…)

En segundo lugar, podríamos desatacar la cuestión de la posibilidad de individualización de la nulidad de parte del instrumento por parte del órgano que la dicte, como se pudo observar en la STS 1300/2020 FJ7 PGS Yaiza, Lanzarote. ¿Es posible verdaderamente individualizar espacialmente cuando los planes son un todo y los efectos se trasvasan de unos ámbitos a otros? (si el plan no es sostenible porque no tiene ISE…. ¿se puede anular una parte? y si unos ámbitos si fueran sostenibles y otros no ¿cabría salvar unos y anular otros? ¿no es el plan un todo coherente, cohesionado y solidario?).

En tercer lugar, tendríamos los efectos de la omisión de informes o documentos preceptivos y vinculantes que deben, tanto incorporarse al procedimiento, a la documentación, pero sobre todo a la forma y criterios de la ordenación que pueda proponerse. Considérese en este punto la multiplicidad de ejemplos que contemplan las leyes ambientales, sectoriales, urbanísticos o de suelo (EAE, aguas, telecomunicaciones, aeronáutica, costas, puertos, carreteras, montes, EVEF, ISE, MEaMU, resúmenes ejecutivos, etc.). ¿Acaso se pretende eludir los efectos de todas esas perspectivas necesarias?, ¿o es que somos tan miopes que llegamos a pensar que estamos ante la mera omisión de «cromos del album de Panini»?

En cuarto lugar, la omisión de procedimientos tasados en la ley para la tramitación de los instrumentos de planeamiento como los derivados de la participación de los ciudadanos en el procedimiento de su elaboración (LPAC 133) y los programas de participación ciudadana (LvSU 108 y D46/2020 3). ¿Lo que no es válido para los actos (LPAC 47.1.e), podría serlo para las disposiciones reglamentarias?

Como podéis ver este otro sudoku tampoco es fácil, puesto que, por no saber, no sabemos si la modificación pretendida debería acogerse aquí (en el TRLSR) o en el LPAC 47.2, tal y como propone el profesor Luciano Parejo en el número 166 de la revista Práctica Urbanística de septiembre-octubre 2020:

Nada impide, en efecto, y siempre sobre la base de la vigente normativa establecida en el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, concretar la nulidad de pleno Derecho en relación a un procedimiento de actuación urbanística a las precisas determinaciones afectadas del vicio de nulidad, quedando a salvo aquellas determinaciones concretas del planeamiento que: i) carezcan de las características de infracción relevante de nulidad y ii) sea posible su existencia escindida de las determinaciones nulas de pleno Derecho.

Más que modular la rígida doctrina jurisprudencial preexistente, el nuevo pronunciamiento judicial abre en ella una brecha ciertamente limitada, pero plena de posibilidades en principio para adecuar el régimen de invalidez del planeamiento urbanístico, por más que éste siga considerándose sin matización alguna una norma, a la especificidad de dicha institución.”

Por otro lado, a la hora de plantear esta modificación tampoco cabe obviar el compendio cuasi-ilimitado de leyes sectoriales que incluyen en sus determinaciones, limitaciones o emisión de informes durante la tramitación cuya omisión o inobservancia podría suponer la imposibilidad de tramitación o nulidad de pleno derecho por los mismos criterios que se señalan en el LPAC 47.2. No resulta fácil desenredar la maraña y quizás el vehículo de la modificación del TRLSR no sea suficiente ni adecuado.

No obstante y por ahora, nos toca esperar y procurar estar entretenidos con nuestros otros sudokus ¿jugamos?, es un 4 ¿no?

sudoku-3

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Natxo Tejerina

Licenciado en Derecho (Deusto, 1979). Abogado (Bilbao, 1980-1991), Profesor en los cursos de urbanismo del IVAP (1995-2020). Funcionario en diversos ayuntamientos desde 1991, actualmente en Urbanismo del Ayuntamiento de Barakaldo en periodo sabático.

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