Ley de Vivienda y Presupuestos para 2016

La Ley vasca de Vivienda ha cambiado las reglas del juego de la acción urbanística pública y es necesario adaptar los conceptos para evitar que una aplicación mecánica o irreflexiva produzca el efecto indeseado e inaceptable de bloqueo de la intervención de los poderes públicos en la ejecución de las actuaciones residenciales.

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La comunicación en torno a la Ley de Vivienda ha puesto el foco en el derecho subjetivo a una vivienda, cuyo calendario de implantación (LVIV DF4) justifica el interés de este aspecto, eclipsando otras medidas de comprensión más compleja pero de impacto no menor.

Hoy vamos a centrarnos en la restricción o prohibición impuesta a los poderes públicos de destinar recursos públicos a la promoción en venta y en particular en la necesaria adecuación de los conceptos presupuestarios del sector público derivados de estas limitaciones.

La regulación legal

El párrafo 4º del apartado III de la Exposición de Motivos constata “la previsión de que los recursos disponibles en materia de vivienda se orienten preferentemente a la promoción de viviendas en alquiler“, idea que se reitera en el artículo referido al Patrimonio Público de Suelo de la CAPV.

En cuanto a los principios rectores de la política de vivienda se establecen: Planificación y programación de las políticas públicas de vivienda y alojamientos dotacionales, desde la consideración de que la vivienda en alquiler es el instrumento fundamental para dar respuesta al mandato constitucional representado en el derecho a la vivienda

El  art. 7.4 de la LVIV establece que: “El Gobierno Vasco y las administraciones públicas de carácter territorial orientarán los recursos disponibles en materia de vivienda preferentemente a la promoción de viviendas en régimen de alquiler, para destinarlas a los colectivos más desfavorecidos. Dicha preferencia significa que, exceptuando los destinados a rehabilitación, el 80 % de los recursos en materia de vivienda se destinarán a políticas de alquiler, no siendo inferior a ese porcentaje el volumen edificatorio de protección pública“.

La DF4 sobre Plazo para la aplicación de las políticas de vivienda previstas en el art. 7.4 establece: “En las políticas de vivienda a las que se refiere el artículo 7.4 de esta ley, en las que la asignación de recursos públicos en materia de vivienda se destinará al alquiler en un 80%, exceptuando los destinados a rehabilitación, dicho porcentaje se incrementará hasta llegar al 100% en los cinco años siguientes a la fecha de publicación de esta ley“.

El alcance

Parece establecerse que a partir del 26/09/2015 tan solo podrán destinarse a políticas de vivienda distintas del alquiler, el 20% de los recursos públicos de vivienda no destinados a rehabilitación, y que ese porcentaje debe ir reduciéndose hasta llegar al 0% en el 26/09/2020, momento a partir del cual todos los recursos públicos de vivienda no destinados a la rehabilitación se destinarán a alquiler.

Ejemplo para el presupuesto de 2016: un municipio que destine un total de 1.000.000 € a programas de vivienda, de los que 200.000 € sean subvenciones a la rehabilitación, debe destinar más del 80% (640.001 €) a programas de de alquiler.

Esta interpretación se sustenta en la propia redacción de la DF4 (“dicho porcentaje [del 80%] se incrementará hasta llegar al 100% en los cinco años siguientes a la fecha de publicación de esta ley“), pero constituye una anomalía que implica que el porcentaje fijado en el cuerpo de la Ley sea meramente transitorio y que el porcentaje definitivo esté en una clausula extravagante (DF4) y, además, que el plazo definitivo no sea coherente con el carácter preferente por el alquiler, dado que el 100% para alquiler no es preferente sino absoluto; por ello, bien pudiera ser que la interpretación de la relación entre el art. 7.4 y la DF4 fuera la inversa: Que durante los cinco primeros años de vigencia de la Ley, el porcentaje dedicado al alquiler fuera del 100% y a partir del quinto año, pudiera destinarse hasta un 20% a otras políticas.

El inciso final del art. 7.4 también presenta dificultades interpretativas: “Dicha preferencia significa que, exceptuando los destinados a rehabilitación, el 80% de los recursos en materia de vivienda se destinarán a políticas de alquiler, no siendo inferior a ese porcentaje el volumen edificatorio de protección pública“. Es como si nos encontráramos ante un lapsus y que hubieran querido decir “no siendo inferior a ese porcentaje el volumen edificatorio de alquiler” o, simplemente, “no siendo inferior a ese porcentaje el volumen edificatorio” pero que se les ha escapado el “de protección pública”, con lo que dice algo que no tiene nada que ver con la preferencia por el alquiler, como es que el 80% del volumen edificado ha de estar sujeto a protección pública.

La expresión “recursos” también resulta dudosa: del tenor del precepto se puede deducir que se refiere a consignación presupuestaria, con lo que no habría que contabilizar ni recursos humanos adscritos, ni capacidad de endeudamiento…

Un supuesto práctico

El ayuntamiento había previsto desarrollar una unidad de ejecución de 20 VPO (para facilitar tanto la exposición como la comprensión del ejemplo no se consideran ni locales comerciales ni anejos y todas las viviendas son de igual superficie: 100 m² construidos y 75 m² útiles).

El estudio de viabilidad de la actuación incluye las siguientes estimaciones:

  • Ingresos por ventas ………………………………………………. 2.715.251 €
  • Costes de construcción …………………………………………. 1.627.023 €
  • Gastos de promoción ………………………………………………. 292.423 €
  • Costes de urbanización …………………………………………….. 155.556 €
  • Precio máximo del suelo (20% PVP – urbanización) …… 387.495 €
  • Coste del suelo en expropiación ……………………………….. 950.000 €

La promoción en venta contemplaba un resultado negativo de 309.760 € o 15.488 €/Vvda (mucho más comedido que la realidad, pero de esto hablaremos otro día).

Los presupuestos de 2016

Vamos a reflexionar sobre la regulación legal gracias a diversos escenarios de elaboración del próximo presupuesto a partir de los datos de los ejemplos planteados: 1.000.000 € disponibles, un mínimo de 200.000 € para rehabilitación y una unidad de ejecución de 20 VPO.

1) Escenario anterior a la Ley de Vivienda

La promoción en venta de la Unidad de Ejecución generaría 20 viviendas a precio razonable que servirían para cubrir necesidades de vivienda arrojando un déficit total de 309.760 €, con lo que dispondríamos de cerca de 500.000 € que podrían destinarse a no enajenar 3 viviendas para alquiler o a otras necesidades más perentorias o más eficientes a largo plazo: programas complementarios de rehabilitación, desarrollo de otras unidades, otros fines del PMS…

2) La elaboración mecánica del presupuesto de 2016

La aplicación irreflexiva de la Ley de Vivienda en el presupuesto de 2016 comportaría destinar al alquiler un mínimo de 640.000+1 € (el euro se corresponde con el incremento sobre el 80% previsto en la LVIV DF4 dado que la última parte del ejercicio ya estaremos en el segundo año de la aplicación de la ley), con lo que no podrían enajenarse 5 viviendas con un valor contable total de 151.251 x 5= 756.253 €, disponiendo de algo más de 40.000 € para la promoción en venta del resto de la unidad, que no cubriría el coste real (15 x 15.488 = 232.320 €), con el efecto de que no podría acometerse el desarrollo de la unidad de ejecución, al menos mientras no dispusiéramos de fondos suficientes, que se determinarían mediante la fórmula:

K = (1-y)·n·Ka + y·n·Kv

En la que
K= Disponibilidad presupuestaria mínima
n= Número total de viviendas
Y= Porcentaje en venta, en 2016 < 20% y decreciente en años posteriores hasta ser 0% en 2021
Ka= Coste unitario de producción de viviendas para alquiler (en el ejemplo 151.250 €).
Kv= Déficit unitario de promoción en venta (en el ejemplo 7.710 €)

La formula permite sacar las siguientes conclusiones

  • El criterio legal de restringir y, posteriormente, prohibir la promoción en venta impide la actuación pública para el desarrollo de ámbitos de gestión residenciales, salvo que se cuenten con fondos suficientes para cubrir todos los costes de la actuación para alquiler (en el ejemplo, algo más de 3.000.000 €)
  • El efecto anterior determina que la iniciativa pública para el desarrollo del planeamiento desaparecerá o será absolutamente residual con lo que la actividad privada monopolizará la promoción de suelo.
  • La acción pública en materia de vivienda se limitará a la compra de viviendas en el mercado para destinarlas al alquiler o, lo más probable, a una acción tipo Bizigune (alquilar a precios de mercado y recolocar al precio que resulte de la capacidad económica de la población necesitada), careciendo la administración de capacidad de negociación del precio, por no disponer de alternativa y estar presionada por el llamado derecho subjetivo.

Por otra parte, el principio de autofinanciación de la promoción en venta (art. 2.h) impediría abordar una promoción en venta “con pérdidas”.

3) Afinando el concepto “Recursos en materia de Vivienda”

Es habitual que los costes de la promoción pública de suelo se imputen como inversión en Vivienda o en Industria. Sin embargo, el carácter subsidiario de la intervención pública (el sector público interviene normalmente en aquellos ámbitos que no interesan a la iniciativa privada) suele comportar que las actuaciones públicas no presenten condiciones óptimas de coste de suelo y urbanización.

¿Por qué un promotor público desarrolla actuaciones en que los costes de suelo urbanizado superan lo razonable? En una promoción como la del ejemplo, ningún empresario entraría con costes de suelo urbanizado que se distancien sensiblemente del 20% de los ingresos por ventas, en torno a 543.000 €. Sin embargo, el Ayuntamiento estaría dispuesto a expropiar con unos costes de suelo urbanizado de 1.105.556 €, más del 40% de los ingresos por ventas. ¿Por qué los promotores públicos actúan con costes de suelo excesivos? Pues porque realizan una doble función, la sectorial de vivienda o promoción económica y la de cohesión territorial. En las promociones de Sprilur o de las Diputaciones además del componente de vender pabellones, se pretende generar actividad económica en localidades que lo precisan. En las actuaciones del Gobierno Vasco o los ayuntamientos en unidades residenciales deficitarias, el objetivo es, además del propiamente residencial, renovar el tejido urbano o procurar un desarrollo equilibrado territorialmente, lo que tiene un coste específico, igual que las intervenciones de los promotores públicos de actividad económica.

Por ello, debemos distinguir qué parte de los costes de la intervención se corresponden con política de vivienda y qué parte del coste obedece a otras políticas. Hasta ahora esta distinción era inútil, desde la entrada en vigor de la Ley de Vivienda, es obligada y, además absolutamente conveniente para llamar a cada cosa por su nombre.

En este sentido, entendemos que aquella parte de los costes de suelo urbanizado que exceda de lo que puede soportar la promoción de viviendas no es “recursos en materia de vivienda“.

En el caso del ejemplo, el coste de suelo imputable a la vivienda sería el determinado legalmente del 20% PVP, es decir, 543.050 €. El exceso hasta el coste del suelo urbanizado (950.000 + 155.556 – 543.050= 526.505 €) es imputable a políticas de cohesión territorial.

Por ello, el Presupuesto municipal de 2016 en el caso del ejemplo debería ser:

  • Rehabilitación ………………………. 200.000 €
  • Cohesión territorial (U.E. xx) …. 526.505 €
  • Vivienda u otros objetivos ………. 237.495 €

La promoción en venta se autofinanciaría y no consumiría recursos.

Los recursos específicos de vivienda se destinarían a “no enajenar” 1 vivienda quedando un pequeño sobrante para otros fines (47.498 €), o incluso, no destinar ningún recurso al alquiler destinando la totalidad a “cohesión territorial”.

Puede que os sorprenda que siendo preferente el alquiler quepa la posibilidad de no destinar recursos al alquiler, pero no debemos dejarnos engañar por las apariencias o la mercadotecnia utilizada en la redacción de la Ley: Lo que el legislador llama erróneamente preferencia por el alquiler no es tal sino la prohibición o limitación de destinar recursos de vivienda a la promoción en venta, lo que ocurre es que los redactores de la ley saben que no es comercial formular las propuestas en negativo (se prohíbe la promoción en venta) y optan por una fórmula más comercial (preferencia por el alquiler) sin importarles sacrificar la calidad de la norma, ni los efectos perversos que pueda provocar. Preferencia por el alquiler hubiera sido obligar a unas tasas de parque público de vivienda o a un porcentaje de la capacidad inversora o a redefinir los destinos del PMS, sin embargo se queda en limitar la promoción en venta. Curiosamente, se incentiva la captación de viviendas privadas para su explotación en alquiler (modelo Bizigune) y no se limita la subvención a la rehabilitación, con importantes transferencias directa de fondos públicos al propietario privado, la única medida concreta es la prohibición de transferencias al comprador de VPP. Por ello, no supone ninguna vulneración de Ley de Vivienda que la distinción clara entre inversión en Cohesión Territorial y Vivienda propiamente dicha abra la puerta a que no se destinen fondos a la promoción en alquiler.

Recapitulación

    • Es necesario distinguir entre la promoción de vivienda y la gestión de suelo.
    • Deben adoptarse las medidas necesarias para que las desconomías en gestión de suelo no transfieran extracostes a la promoción de vivienda.
    • Con la distinción entre gestión de suelo y promoción de vivienda, la mayor parte de las actuaciones de promoción en venta serían autofinanciables.
    • No hacer la distinción apuntada podría privar a la sociedad del importante papel que desempeñan los promotores públicos de vivienda, quedando la ejecución de planeamiento en manos privadas.
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Natxo Tejerina

Licenciado en Derecho (Deusto, 1979). Abogado (Bilbao, 1980-1991), Profesor en los cursos de urbanismo del IVAP (1995-2020). Funcionario en diversos ayuntamientos desde 1991, actualmente en Urbanismo del Ayuntamiento de Barakaldo en periodo sabático.

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