Ley de Cambio Climático y Urbanismo (2)

¿Qué efectos inmediatos y a medio plazo tiene la reciente ley de Cambio Climático y Transición Energética en las prácticas urbanísticas?

Proyecto de torre de madera (300 m). Cambridge University

Proyecto de torre de madera (300 m). Cambridge University

Tras el post de alcance de hace dos semanas, la publicación de la Ley en el BOE del 21/05/2021 y un análisis más sosegado del texto legal, volvemos a abordar el asunto intentando a responder a la pregunta de cabecera.

Podemos encontrar una de las claves de la Ley en el arranque de su Preámbulo:

Naciones Unidas ha subrayado que existe una diferencia creciente entre la senda real de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y las obligaciones asumidas por los Estados Parte del Acuerdo de París de 2015 sobre cambio climático…

La ley pretende reducir las emisiones de GEI para dar cumplimiento a los instrumentos internacionales ratificados por España con el objetivo de alcanzar la neutralidad climática en 2050, ordenar la adaptación a los efectos adversos del cambio climático y garantizar que la transición sea justa.

Vamos a diferenciar los ya clásicos ámbitos de la adaptación y la mitigación del calentamiento.

Adaptación

Tal como señalamos en el anterior post, el art. 21.1 LCCTE  establece que  «la planificación y gestión territorial y urbanística, así como las intervenciones en el medio urbano, la edificación y las infraestructuras de transporte» persigan principalmente los siguientes objetivos:

a) La consideración, en su elaboración, de los riesgos derivados del cambio climático, en coherencia con las demás políticas relacionadas.

b) La integración, en los instrumentos de planificación y de gestión, de las medidas necesarias para propiciar la adaptación progresiva y resiliencia frente al cambio climático.

c) La adecuación de las nuevas instrucciones de cálculo y diseño de la edificación y las infraestructuras de transporte a los efectos derivados del cambio climático, así como la adaptación progresiva de las ya aprobadas, todo ello con el objetivo de disminuir las emisiones.

d) La consideración, en el diseño, remodelación y gestión de la mitigación del denominado efecto «isla de calor», evitando la dispersión a la atmósfera de las energías residuales generadas en las infraestructuras urbanas y su aprovechamiento en las mismas y en edificaciones en superficie como fuentes de energía renovable.

A tal efecto, la DF4 LCCTE añade al art. 20.1.c TRLSR la aclaración de qué riesgos se deben considerar (además de un cambio de redacción relativo a la perspectiva de genero, para que no haya dudas…ver las SSTS de Madrid):

a) Riesgos derivados de los embates marinos, inundaciones costeras y ascenso del nivel del mar.

b) Riesgos derivados de eventos meteorológicos extremos sobre las infraestructuras y los servicios públicos esenciales, como el abastecimiento de agua y electricidad o los servicios de emergencias.

c) Riesgos de mortalidad y morbilidad derivados de las altas temperaturas y, en particular, aquellos que afectan a poblaciones vulnerables. Estos datos se ofrecerán desagregados por sexo.

d) Riesgos asociados a la pérdida de ecosistemas y biodiversidad y, en particular, de deterioro o pérdida de bienes, funciones y servicios ecosistémicos esenciales.

e) Riesgos de incendios, con especial atención a los riesgos en la interfaz urbano-forestal y entre las infraestructuras y las zonas forestales.

La DDu LCCTE contiene la clásica cláusula de estilo: «Quedan derogadas todas las disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a esta ley«.

La DT3 LCCTE establece:

En relación con las previsiones establecidas en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 21 de esta ley relativos a la consideración del cambio climático en la planificación y gestión del desarrollo urbano, de la edificación y de las infraestructuras del transporte, estas disposiciones no serán de aplicación a los planes, programas y estudios cuya tramitación ya se hubiese completado en el momento de entrada en vigor de esta ley. En las modificaciones posteriores de dichos documentos se deberán integrar los criterios no incluidos en la fase estudio.

Parece que los planes que ya estuvieran aprobados el 22/05/2021 (teniendo en cuenta que el acto de aprobación esta comprendido dentro de la tramitación, p. ej., LPAC 96.6)  no deben incorporar los estudios a que se refieren las letras a) y b) del art. 21.1 LCCTE lo que podría suponer:

  • La exención no afecta a las letras c), d) y e) del art. 21.1 LCCTE.
  • La exención tampoco afecta la «planificación y gestión» que no tenga aprobación definitiva a 22/05/2021.
  • Como la exención solamente se refiere a la «planificación y gestión del desarrollo urbano, de la edificación y de las infraestructuras del transporte«, las intervenciones que no sean de «desarrollo urbano» y las que no sean «planificación» o «gestión» están sujetas.

Mitigación

Se fijan unos objetivos ambiciosos puesto que se persigue «Reducir en el año 2030 las emisiones de gases de efecto invernadero del conjunto de la economía española en, al menos, un 23 % respecto del año 1990» (LCCTE 3). El Informe de Ihobe de 2019, censa las emisiones en 2019 en 18,6 MTCO2, lo que supone un 11% respecto al año 1990.

De esta primera lectura se observa que en materia de mitigación no se establecen medidas concretas, posponiéndose al Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) que deberá aprobar el Consejo de Ministros, cuya primera versión abarcará el periodo 2021-2023 (LCCTE 3).

Sin embargo, observamos que el art. 8.2 LCCTE dispone:

Los materiales de construcción utilizados tanto en la construcción como en la rehabilitación de edificios deberán tener la menor huella de carbono posible a fin de disminuir las emisiones totales en el conjunto de la actuación o del edificio.

Veamos con un ejemplo sencillo qué alcance puede tener esto:

  • Municipio con plan aprobado que para la carpintería de los edificios con protección básica prohíbe tanto el aluminio, salvo que esté lacado, y el PVC.
  • Licencia de sustitución de balcón en edificio con protección básica utilizando aluminio lacado.
  • La DDu LCCTE obliga a utilizar, entre los permitidos por la ordenanza, el material que tenga menos huella de carbono posible, lo que obliga a justificar la opción elegida por el solicitante como la de menor huella y a considerar diversas opciones: aluminio procesado con energías renovables pero que ha sido transportado desde larga distancia (p. ej., Islandia) frente a aluminio producido más cerca pero con una cuota menor de energías renovables y con un determinado porcentaje de aluminio reciclado y frente a madera certificada con gestión de bosque sostenible o no certificada, incluso el tipo de madera.
  • ¿Y si el material con menor huella de carbono fuera uno de los prohibidos por razones de protección del patrimonio?
  • ¿Y si el material con menor huella de carbono posible tuviera muy baja disponibilidad?

La expresión «la menor huella de carbono posible» puede dar mucho juego.

Si pasamos a la edificación y tenemos en cuenta que la producción de cemento es uno de los grandes emisores de CO2, parece obligado justificar en las licencias de obra nueva:

  • Si los hornos para la fabricación del hormigón utilizan energías renovables o no.
  • Como la mayor parte de las emisiones son producidas por la reacción química para fabricar el clinker, parece obligado justificar la proporción de clinker en el cemento y la cantidad de cemento en el hormigón porque se debe utilizar el material con «la menor huella de carbono posible«.
  • Probablemente, ese objetivo de la menor huella de carbono se pueda alcanzar con cementos que no sea de tipo Portland. Hay cementos en el mercado que reducen considerablemente las emisiones gracias a la reducción del porcentaje de clinker.
  • El objetivo todavía se podría conseguir mejor con hormigón sin cemento, aunque tiene limitaciones.
  • O incluso la utilización de otros materiales para la estructura como la madera u otros.
  • ¿Y si alcanzar la menor huella de carbono posible requiriera cambiar la ordenación, yendo a edificación con menor altura pero más ocupación? La foto ilustra un ejemplo en que parece que la altura de la edificación no debe ser un problema para la utilización de un material de tan baja huella de carbono.
  • En cualquier caso, la búsqueda de este objetivo de la máxima reducción posible de emisiones probablemente altere las bases del cálculo de viabilidad económica y quiebre la relación buscada entre los beneficios y las cargas.

Este art. 8.2 LCCTE tal vez tenga un impacto mayor de lo que parece a primera vista, pero es lógico que si nuestras prácticas han producido este desastre climático, la ley de cambio climático obligue a cambiarlas.

Como el urbanismo que practicamos esta tan condicionado por la generación de plusvalías para financiar las intervenciones que, de otro modo, tendrían que sufragar los presupuestos públicos, una medida no urbanística como esta puede trastocar los planes y obligar a practicar un urbanismo radicalmente diferente, ¿No os parece?

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Natxo Tejerina

Licenciado en Derecho (Deusto, 1979). Abogado (Bilbao, 1980-1991), Profesor en los cursos de urbanismo del IVAP (1995-2020). Funcionario en diversos ayuntamientos desde 1991, actualmente en Urbanismo del Ayuntamiento de Barakaldo en periodo sabático.

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