Ley 4/2015 de Suelos Contaminados

El pasado 2 de julio se publicó la Ley 4/2015, de 25 de junio, para la prevención y corrección de la contaminación del suelo. Analizamos su contenido por su incidencia en la acción urbanística.

suelo_contaminado

La Ley 4/2015, que ha entrado en vigor el 03/07/2105 (DF2), viene a sustituir a la Ley 1/2005 por lo que analizamos su contenido comparándolo con la norma precedente.

Suelo contaminado y suelo alterado

El concepto de suelo contaminado (art. 3.2) se mantiene en los mismos términos que en el art. 2.2 LvSC-05: El suelo que, según sus características químicas, presente una alteración de origen antrópico incompatible con sus funciones actuales o futuras por suponer un riesgo inaceptable para la salud de las personas o el medio ambiente y haya sido declarado así por la autoridad ambiental.

En cambio, el concepto de suelo alterado se ha modificado:

  • El art. 2.3 LvSC-05 identificaba como suelo alterado el que presentara concentraciones superiores al VIE-B (u otras determinadas reglamentariamente) que no sea contaminado (“por no suponer un riesgo inaceptable“); la declaración no es constitutiva (a diferencia del contaminado) pero es obligatoria.
  • El art. 3.3 LvSC lo define como: “todo suelo en el que, al superar las concentraciones de los contaminantes detectados los valores de referencia establecidos, resulte necesario realizar un análisis de riesgos y éste acredite que el suelo no se encuentra contaminado“.  La definición añade que “no tendrá la consideración de alterado, a efectos de esta norma, aquel suelo no contaminado en el que únicamente se detecten concentraciones de TPH (hidrocarburos totales del petróleo) superiores al valor de referencia previsto en la normativa básica en 50 mg/kg e inferiores a 500 mg/kg“.

Alcance y responsables de la remediación

En lo relativo a los principios, el art. 4 LvSC mantiene inalterados los fundamentales del art. 3 LvSC-05 de Conservación de las funciones naturales del suelo, de Mantenimiento del máximo de sus funciones y de Recuperación acorde con el uso al que vaya a ser destinado (art. 4 LvSC). Se incorpora el principio de que quien contamina paga y quien daña responde del art. 5.2 LvMA no recogido expresamente en la ley precedente.

En lo relativo a la acción urbanística, también se mantienen los principios de Asignación de usos que permitan absorber los costes de una acción recuperadora adecuada del suelo, de Exigencia de solución ambiental para la totalidad del suelo, comprendido en el ámbito de gestión urbanística, que soporte o haya soportado una actividad potencialmente contaminante, así como el de Priorización de aquellas soluciones que impliquen la reutilización del suelo en el mismo emplazamiento.

En cuanto al alcance de la remediación, se mantiene la sistemática, por cuanto se distingue tanto entre suelo contaminado y alterado como en función de que la acción alteradora sea anterior o posterior a la LvMA, el siguiente esquema resume la situación actual:

LvSC_Alcance

Las diferencias entre los arts. 40 y 41 LvSC respecto a los arts. 27 y 28 LvSC-05 pueden resumirse:

  • Que en suelo contaminado en que la acción contaminante fuera anterior a la LvMA, el art. 27 LvSC-05 utilizaba como referente  “las funciones propias del uso al que vaya a estar destinado“; en cambio el arts. 40.1 LvSC se refiere a “las funciones propias del uso al que esté o vaya a estar destinado“.
  • Que cuando la acción sea posterior  a la LvMA, los arts. 27.2 y 28.2 LvSC-05 fijaban el objetivo de alcanzar el estado anterior o, si fuera desconocido, los VIE-B; en cambio, los arts. 40.2 y 41.2 LvSC han añadido al VIE-B “los equivalentes para hidrocarburos totales del petróleo (TPH) y a los que, en su caso, se establezcan para el agua“.

Sin embargo, la novedad más llamativa se produce al establecer las personas responsables de la remediación.

Los apartados 1 y 2 del art. 43 LvSC responsabilizan de la remediación a la persona causante, estableciendo que cuando sean varias responderán solidariamente. Con carácter subsidiario la responsabilidad corresponderá a la persona propietaria y, subsidiariamente, a la poseedora. La diferencia fundamental con la normativa anterior es que el art. 29 LvSC-05 establecía la responsabilidad subsidiaria mediante remisión a la normativa de residuos entonces vigente (art. 27 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos), mientras que el art. 43 LvSC reproduce la regulación. Esta técnica de reproducir la norma básica tiene la ventaja de evitar al usuario la búsqueda de la norma aplicable (tarea que no siempre es fácil) pero tiene el inconveniente de que cuando la norma básica varíe, la norma autonómica facilitará información obsoleta así como el riesgo, lo que todavía es peor, que la función de copiado no sea fina, como en este caso, que se ha omitido una salvedad importante: el art. 36.1.a de la vigente Ley de Residuos  invierte el orden de la responsabilidad subsidiaria en el caso de bienes de dominio público en régimen de concesión que es, “por este orden, el poseedor y el propietario“.

Como excepciones a estas reglas sobre las personas responsables destacan:

  • Art. 43.3 LvSC: “las medidas de recuperación adicionales derivadas de un nuevo uso del suelo que exija alcanzar niveles de calidad del suelo superiores a los niveles asociados al uso existente en el momento en el que se produjo la contaminación, no podrán exigirse al causante de la misma. En este supuesto, será el promotor del nuevo uso quién deba adoptar dichas medidas adicionales de recuperación“.
  • Art. 43.4 LvSC: Se eximirá a las personas causante, propietario y poseedor (no al promotor de la actuación) cuando la causa sea un hecho autorizado expresamente conforme a la legalidad vigente y cuando no se hubieran considerado potencialmente perjudiciales para el suelo según el estado de los conocimientos científicos y técnicos.

La ley viene a dar carta de naturaleza a los criterios que ha venido aplicando la autoridad ambiental.

Suelos contaminados y planeamiento urbanístico

El art. 17.5 LvSC-05 obligaba a la Declaración de Calidad del Suelo con anterioridad a la aprobación definitiva del planeamiento que cambiara la calificación de un suelo que soporte o hubiera soportado una actividad o instalación potencialmente contaminante (art. 17.1.d LvSC-05), habiéndose interpretado por cambio de calificación el de la calificación global y no el de la pormenorizada (STSJ PV  563/2009 FJ5).

La LvSC introduce algunas novedades significativas:

  • Deja de utilizarse la expresión “cambio de calificación“, expresión urbanística, para referirse a “cambio de uso” que debería interpretarse según el catálogo de usos del Anexo III: Industrial, Parque público, Urbano, Área de juego infantil y Otros usos (art. 23.1.d LvSC).
  • La declaración debe producirse con anterioridad a la aprobación definitiva de la ordenación pormenorizada y preferentemente en las “fases iniciales” del procedimiento urbanístico. No obstante, en supuestos de dificultad para practicar la investigación detallada, se admite la posposición de la declaración de calidad, que será requisito inexcusable para la aprobación inicial del PAU, de la reparcelación y del proyecto de urbanización del ámbito en se incluya el emplazamiento (art. 31.4 LvSC).
  • Se crea la Declaración de Aptitud de Uso del Suelo, que es alternativa a la Declaración de Calidad, para el caso de cese o ampliación de actividad o instalación con potencial contaminante medio (Anexo II) cuando el uso previsto sea industrial (art. 24 LvSC).
  • Se exime de estas declaraciones (art. 25 LvSC) a, entre otros:
    • Emplazamiento con actividad con potencial contaminante bajo (Anexo II) para uso industrial a los efectos de VIE-B y siempre que no se prevean movimientos de tierras o eliminación de solera.
    • Movimientos de tierras para servicios urbanos (“tales como luz, agua, gas o telecomunicaciones“) o “para la construcción de pilares de infraestructuras de comunicaciones“.
    • Cuando la ampliación o modificación de la actividad se limite a la misma parcela en que ya se desarrolla.
    • A las instalaciones provisionales, en este caso a juicio del órgano ambiental.

Otros aspectos

  • Se prohíbe el uso de vivienda o uso equiparable a urbano (Anexo III) en emplazamiento en que exista tanto un antiguo depósito incontrolado (art. 3.4 LvSC) como un vertedero “que contengan residuos peligrosos o residuos que, como los urbanos, puedan generar gases o dar lugar a problemas geotécnicos” (art. 5.3 LvSC).
  • Como hemos apuntado, se reitera el principio de “Exigencia de solución ambiental para la totalidad del suelo, comprendido en el ámbito de gestión urbanística, que soporte o haya soportado una actividad potencialmente contaminante” (art. 4.f LvSC), reproduciéndose en lo sustancial la redacción del art. 3.e LvSC-05 aunque desde 2006 la legislación urbanística ya no utiliza la expresión “gestión” sino el de “ejecución”, lo que no es previsible que genere problemas porque la intención es clara.
  • Se crea una tasa por las actuaciones en materia de prevención y corrección (DF1 LvSC).
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Natxo Tejerina

Licenciado en Derecho (Deusto, 1979). Abogado (Bilbao, 1980-1991). Funcionario en diversos ayuntamientos desde 1991, actualmente en Urbanismo del Ayuntamiento de Barakaldo en periodo sabático. Profesor en los cursos de urbanismo del IVAP.

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