La viabilidad económica del planeamiento y el tiro en el pie

Volvemos a la interesantísima Sentencia del TSJPV sobre Txonta. Hoy sobre la cuestión que dio lugar a la anulación de la modificación del PGOU: La falta de viabilidad económico-financiera.

Eibar,_Calle_Txonta

Ya hemos comentado con anterioridad dos aspectos de la STSJ PV 1542/2017 sobre la Cuarta modificación del PGOU de Eibar en la zona de Txonta:

En estos aspectos, la Sentencia desestimó el recurso confirmando las tesis municipales.

Hoy volvemos con esta interesante Sentencia para comentar el aspecto que dio lugar a la estimación del recurso y a la anulación de la modificación, lo que el Fundamento Jurídico cuarto de la Sentencia califica como la “Ausencia de válida y precisa justificación de la viabilidad económica“.

Los hechos

Txonta tiene una altísima densidad de edificación preexistente y el objetivo fundamental de la modificación del PGOU era viabilizar económicamente la renovación de esta zona, contemplando una potente inversión pública del Departamento de Vivienda del Gobierno Vasco.

El promotor recurrente consideró que la comparación de usos lucrativos previstos y costes (fundamentalmente, indemnizaciones por supresión de preexistencias) no garantizaba que la actuación fuera rentable económicamente, convenciendo a la Sala que, en consecuencia, ha anulado la modificación (Fundamento Jurídico cuarto, pág. 12).

El caso se presta a multitud de enfoques y consideraciones. Vamos a detenernos en tres aspectos:

 1. Los efectos de ganar el recurso o el tiro en el pie.

Con nuestro sistema contencioso administrativo, la anulación de la modificación del Plan comporta la recuperación de vigencia del anterior planeamiento, es decir, que ahora está vigente una ordenación menos rentable que la anulada.

En una primera aproximación es lo que los anglosajones denominan shooting yourself in the foot (pegarse un tiro en el pie). Porque para el recurrente el resultado de ganar es peor que el de haber perdido.

Sin embargo, encierra un aspecto más grave: la utilización de la ley como arma arrojadiza con la colaboración de los tribunales. En este caso, los promotores públicos consideraban la actuación rentable y un promotor privado no. ¿Cual es la consecuencia de la estimación del recurso? Que o se hace como le interesa al recurrente o no se hace. Más que lo del tiro en el pie es lo de “como mi equipo va perdiendo, me llevo el balón, que es mío y, se acaba el partido”. La viabilidad económico-financiera como derecho de veto de los propietarios del suelo.

 2. Rentable… ¿comparado con qué?

En el caso de Txonta, y en muchos otros, la viabilidad no es posible por el bajo valor de repercusión del suelo derivado de los precios de venta de los usos lucrativos unido a la edificabilidad máxima de 2,3 m²t/m²s (LvSU 77.1), que en las zonas con alta densidad de preexistencias da lugar a un pobre ratio viejo/nuevo.

¿Cual es la alternativa? No actuar. No actuar sería legal, no vulneraría ninguna norma.

¿Cual es la consecuencia de no actuar? La degradación del barrio, mas o menos rápida, y la ruina de los edificios y, con ella, la desaparición de las preexistencias y la mejora del ratio viejo/nuevo.

Si consideramos las cuentas de los propietarios en ambas opciones, no cabe duda de que es más rentable para el propietario cobrar una indemnización escasa por la edificación preexistente que afrontar con su patrimonio los costes de derribo y descontaminación del suelo industrial. Por ello, detrás de esta pretensión de mejora de la viabilidad no habría tanto el interés legitimo en la defensa del patrimonio del recurrente sino el fortalecimiento de la posición negociadora frente a los promotores públicos.

¿Qué sistema es este en que solo se controla al que actúa pero no se revisa la viabilidad económico-financiera de no actuar? ¿A qué conduce?

 3. ¿Sigue vigente la exigencia de rentabilidad para los propietarios?

En 2007 se produjo un cambio importante en la configuración de la propiedad inmueble en relación con los planes urbanísticos:

  1. Los propietarios no tienen obligación de ejecutar los planes de la administración (LS07 8.1.2º.c, actuales arts. 13.2.c y 14.c TRLSR), a diferencia de lo que ocurría con el TRLS76 (arts. 83.3 y 84.3 TRLS76).
  2. El suelo no se valora por lo que prevea el plan sino por lo que realmente es (LS07 23.3, actual art. 37.3 TRLSR) en contra de lo que preveía el art. 105 TRLS76.

La exigencia de que el plan fuera rentable para los propietarios, tal como señaló el propio TSJPV (STSJ AND 3237/2005, FJ2), se derivaba de que estos tenían la obligación de ejecutar el planeamiento:

La viabilidad económica de la ordenación del ámbito es condición necesaria de su validez por exigencias del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE) y tiene reflejo a nivel positivo en los arts. 12.2.1.h) del texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por el Decreto 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76), y 29.1.j) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, en cuanto exigen la evaluación económica de la implantación de los servicios y de la ejecución de las obras de urbanización en suelo urbano, evaluación imprescindible desde el momento en que el art. 120 TRLS76 impone a los propietarios el cumplimiento de los deberes de cesión y de costeamiento de las cargas urbanísticas (art. 14.2 LRSV98)…

Como ha desaparecido la justificación de que el plan sea rentable para el propietario, la nueva legislación básica del estado ya no exige el estudio que que demostraba la viabilidad para el propietario (era el EVEF, TRLS76 12). Ahora se exige la viabilidad económica:

  • a largo plazo (y no cuando se larga el promotor de la urbanización) y
  • para la hacienda pública (y no para el propietario de suelo),
  • es el ISE (LS07 15.4, actual art. 22.4 TRLSR).

En 2013, la L3R culminó un proceso normativo que recuperó la obligación de la viabilidad económica a corto para el propietario pero revisó el concepto.

  • Reinstauró la vieja participación obligatoria para los propietarios de suelo (L3R DF12.5-art. 9.5 TRLS13, actual art. 17.2 TRLSR).
  • En consecuencia, reinstauró la viabilidad económica pero redefiniéndo el concepto: para que una actuación sea viable ya no hace falta que el saldo sea positivo, es viable aunque el saldo sea negativo con tal de que la aportación de los propietarios para cubrir el saldo neto negativo de la actuación no exceda del límite legal del deber de conservación (L3R 11.a, actual art. 22.5.a TRLSR). Límite que se ha elevado convenientemente a lo que puede definirse como 50% VRBa, unos 550 €/m²t preexistente (véase el post Deber de conservación (1): Cuantía máxima).

Obviamente, esta nueva definición de la viabilidad económica se corresponde con la reflexión del apartado 2 anterior.

¿En qué supuestos no es exigible la viabilidad y en qué supuestos es exigible la nueva viabilidad? La nueva viabilidad solo es aplicable a las actuaciones sobre el medio urbano y parece que el criterio diferencial no es sustantivo sino puramente formal, cuando se siga el procedimiento de delimitación del art. 24 TRLSR.

En cualquier caso, nunca se aplicaría el antiguo criterio de viabilidad económica a corto y para los propietarios.

Tenemos la sensación de que las leyes que afectan al urbanismo no entran en vigor tras su publicación en el Boletín Oficial, que tienen una vacatio legis especial porque, como el caballo de El Cid, siguen ganando batallas después de muertas.

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Natxo Tejerina

Licenciado en Derecho (Deusto, 1979). Abogado (Bilbao, 1980-1991). Funcionario en diversos ayuntamientos desde 1991, actualmente en Urbanismo del Ayuntamiento de Barakaldo en periodo sabático. Profesor en los cursos de urbanismo del IVAP.

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