La equidistribución entre ámbitos de planeamiento, de nuevo

Continuamos con la reflexión sobre cómo puede influir la Sentencia del Tribunal Supremo “Txomin Enea” en la elaboración de los planes urbanísticos.

txominenea

Antes del receso veraniego, abordamos la doctrina del Tribunal Supremo establecida con ocasión del enjuiciamiento del PGOU de Donostia respecto a «Txomin Enea». Dicha doctrina viene a sentar que es principio del urbanismo la equidistribución entre ámbitos y que el plan no sólo debe equidistribuir sino que tiene explicar los criterios seguidos, con lo que desautorizó a la Sala del TSJPV que dijo que el recurrente tenía que justificar el uso desviado de la potestad discrecional de planeamiento, por lo que anuló el PGOU por carencia de tal justificación.

Comentábamos que la equidistribución suigeneris del pasado (únicamente entre ámbitos de suelo urbanizable del mismo cuatrienio y sin considerar cargas) no había merecido ningún reproche y que la carencia de reglas de la LvSU (discrecionalidad absoluta, todo el poder al Plan) había provocado el efecto contrario. Y mostrábamos nuestra preocupación porque esta doctrina podía abocarnos a planeamientos de calculadora.

El comentario sobre esta preocupación ha suscitado varias críticas por cuanto la circunstancia de que no pueda haber desigualdad entre ámbitos no debe interpretarse como la necesidad de igualdad contable, sino como que no puede haber desigualdad injustificada y que aquí, precisamente, esta la clave, en la justificación, es decir que puede haber ámbitos con distinto rendimiento siempre que haya una justificación suficiente.

Podría ser que suframos de cierto pesimismo (lo que sería comprensible por la lectura frecuente de jurisprudencia). Pero también podría ser que quienes hacen una lectura más benévola de la Sentencia estén en la una de las fases iniciales de duelo. Habrá que mirárselo.

Sin embargo, cuantas más vueltas damos a la cuestión, más cuesta arriba parece. Veamos. Nos situamos en un entorno de elaboración de un nuevo Plan General, en una Comunidad en que la ley urbanística no señala ningún criterio de equidistribución entre ámbitos de planeamiento (como por ejemplo, en Euskadi, en que la LvSU atribuye discrecionalidad plena al planificador). El equipo redactor se podría enfrentar a problemáticas como estas (los supuestos son simples, porque la realidad ya es bastante rebuscada):

  • Dos sectores con el mismo uso e intensidad pero diferentes costes de urbanización porque uno de ellos tiene que construir un puente para librar un cauce. El plan justificaría el incumplimiento de la equidistribución de cargas en base a las diferentes aptitudes originarias del suelo.
  • Dos sectores de uso residencial uno de los cuales soportó uso industrial y, aunque ha sido descontaminado, la intervención en el mismo tendrá que afrontar importantes costes por tratarse de suelo alterado. El planeamiento asignaría un porcentaje superior de vivienda libre al sector con mayores costes para asegurar su viabilidad económico-financiera.
  • Un sector de uso industrial con menor valor neto de suelo que los sectores residenciales, la justificación del plan sería que la eventual diferencia de valor se debe al mercado.
  • Un área de suelo urbano con un valor neto superior a los sectores de suelo urbanizable del mismo uso (tanto por valores de repercusión de los usos lucrativos como por la adscripción de sistemas generales a los sectores). El plan justificaría la diferencia en que no son casos iguales, porque uno es urbano y el otro no.

Os proponemos que os pongáis en zapatos del profesional al que acuden unos propietarios aspirando obtener mayor rendimiento económico y que penséis cómo defenderíais el recurso. ¿A que parece más fácil esa tarea que defender el acuerdo de aprobación del plan?

Ahora os proponemos que os pongáis en zapatos del Tribunal que tiene que aplicar la doctrina de que «el principio de equidistribución de beneficios y cargas del planeamiento entre los afectados -como manifestación del derecho de igualdad reconocido en el artículo 14 de la Constitución -, ha sido configurado como principio general del urbanismo, de aplicación tanto en la redacción de los planes en que se ejercita la potestad de planeamiento, como en la fase posterior de la ejecución».

Nos parece que, mientras la ley no fije criterios para la aplicación de este principio, la inseguridad jurídica de la elaboración del plan es extrema por dos circunstancias: porque la distribución de usos por el territorio reparte plusvalías inevitablemente de forma desigual y porque las circunstancias del territorio generan valores desiguales y costes de implantación desiguales para cada uso. Por ello, el principio exige mecanismos que posibiliten transferencias de beneficios o/y cargas entre ámbitos que el plan dudosamente puede imponer sin cobertura de ley formal.

Por último, imaginad que sois el técnico municipal o el redactor del plan y que el Alcalde os pide, como es normal, que adoptéis todas las precauciones para tener probabilidades razonables de que no prosperen los recursos que se interpongan. ¿Os quedaríais tranquilos con las justificaciones apuntadas? ¿No sería lo más sensato hacer un planeamiento de calculadora?

La otra es que el Tribunal Supremo revise o matice drásticamente su doctrina, pero ¿quién se jugaría la anulación de su plan por intentar que el Supremo matice su doctrina?

A ver si los recursos contra planes ya aprobados sin haber tenido en cuenta esta doctrina dan la oportunidad al Tribunal Supremo para tal revisión, pero no es fácil, porque el PGOU de Donostia fue anulado porque carecía de explicación sobre las desigualdades, con lo que no cabrían las «explicaciones» que se puedan exponer en el proceso judicial.

Menudo dilema!

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Natxo Tejerina

Licenciado en Derecho (Deusto, 1979). Abogado (Bilbao, 1980-1991), Profesor en los cursos de urbanismo del IVAP (1995-2020). Funcionario en diversos ayuntamientos desde 1991, actualmente en Urbanismo del Ayuntamiento de Barakaldo en periodo sabático.

2 pensamientos en “La equidistribución entre ámbitos de planeamiento, de nuevo

  1. Pedro

    Hola Natxo,
    Tras la lectura de las dos entradas que tratan este asunto, me atrevo, desde la inexperiencia y las ganas de seguir aprendiendo, a dejar alguna opinión y algunas preguntas.
    En primer lugar, me gustaría saber a qué se refieren unos y otros cuando se habla de “equidistribución” e “igualdad”, ya que aunque se le añada la coletilla “de beneficios y cargas”, parece que tanto la demanda cómo la sentencia solo se preocupa de las segundas. Es decir, y dejando para más tarde la discusión desigualdades si/no, lo que se tendría que dirimir en la sentencia no es el porcentaje de VPP que se le adjudica al ámbito, ni la cuantía de los SG adscritos, sino el resultado final de estas decisiones en la cuenta corriente del propietario respecto a la de los demás. Cómo bien decías, es absurdo pensar que mucha VPP es, per se, nociva para los intereses del propietario. Así mismo, el hecho de adscribir un SG puede paliar una desigualdad y no crearla.
    En cualquier caso, parece razonable que todas estas cuestiones se planteen en la gestión y no en el planeamiento, de tal forma que la primera corrija las lógicas desigualdades que genera el segundo.
    Entiendo que la fase de planeamiento no puede ser por completo ajeno a estos juegos de intereses particulares, pero considero que deberían ser secundarios y accesorios a las grandes cuestiones a la hora de planificar el desarrollo (o no desarrollo) urbano de una ciudad.
    Quizás esto pretendía la LvSU al eliminar herramientas de reparto de aprovechamientos, liberar al planeamiento de entrar en un juego de trileros, aunque parece que ha logrado lo contrario. Y en todo caso, si parece necesario contar con mecanismos legales de equidistribución y transferencia en la fase de gestión.
    Porque entiendo que en un sistema cómo el de los aprovechamientos medios (y pongo por delante mi poca experiencia), no dejaba de ser un acercamiento previo a la equidistribución a través de ponderaciones y estimaciones más o menos ajustadas a la realidad y que podrían ser objeto del mismo tipo de recursos y sentencias. ¿No es así?
    Y ahora en un sentido estrictamente jurídico (mundo que desconozco aún mas) ¿No podrían los planes a partir de ahora, basándose en esta sentencia y esgrimiendo la equidistribución como principio general del urbanismo crear sus propias herramientas de reparto, incluso volver a conceptos cómo el aprovechamiento medio aunque la LvSU no los contemple?

    1. Natxo Tejerina Autor de la entrada

      Hola Pedro.

      Comparto tus apreciaciones. En la Sentencia de Txomin Enea el Tribunal Supremo consuma el salto desde unaa posición inicial de que el reparto equitativo es cuestión de gestión para llegar a afirmar que es una cuestión de planeamiento. Curiosamente, el argumento expuesto (en caso de que el sistema sea expropiación, el aprovechamiento es de interés del propietario puesto que el justiprecio expropiadora se fijará conforme al aprovechamiento reconocido, FJ3) es un argumento poco consistente puesto que el art. 37.3 TRLSR establece que no se debe tener en cuenta el aprovechamiento del plan que se ejecuta, lo que confirmó el TS en Sentencia que comentamos en un reciente post.

      Respecto a la eficacia equidistributiva del aprovechamiento medio, efectivamente, la técnica era una paliativa de la desigualdad sin obsesionarse demasiado con afinar la cuenta. Este entorno ha posibilitado que con un esfuerzo mínimo, el plan gozara de una razonable igualdad; con un esfuerzo pequeño se mitigaba en un “80%” la desigualdad de la distribución racional de usos por el territorio. Creo que el redactor de la LvSU no estaba preocupado por la cuenta del aprovechamiento medio entre sectores (esfuerzo despreciable en la elaboración del planeamiento)  sino por si desconfianza hacia la gestión municipal de los excesos y defectos.

      Respecto a la posibilidad de que el planeamiento invente mecanismo de compensación entre sectores, me parece muy osada y con pocas posibilidades de que prospere. ¿Cual sería el riesgo para el ayuntamiento que se anime? que aquellos sectores con aprovechamiento materializaba inferior a la media quieran cobrar la correspondiente y los que tengan mas aprovechamiento de la media lo recurran, sería un juego peligroso para el ayuntamiento, porque en el mejor de los casos empata y al mínimo traspiés pierde (ya sabes, cuando sales a no ganar suele pasar que pierdes o pierdes). Por eso me parece que en el plano práctico es poco viable. Como debate teórico, el Tribunal Supremo admitió en el pasado la creación por el planeamiento de las Transferencias de Aprovechamiento Urbanístico (TAU)… pero siempre que fueran voluntarias! (STS 602/1981). Si se aplicara la misma doctrina, no cabría la transferencia compensatoria impuesta por el planeamiento sin norma con rango de ley que la prevea, ni siquiera aunque fuera bien intencionada.

      Creo que habrá que seguir dándole vueltas al asunto, al menos mantendremos la cabeza entrenada.

      Un saludo

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