La calificación de VPP más allá de las actuaciones de urbanización (STC sobre el Decreto Ley CAT 17/2019)

Si, pero…

GRAFICO 1

El pasado día 5 de febrero se dio a conocer la STC que analiza la constitucionalidad de diversos artículos y la DT1 del Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda. Sintéticamente la impugnación del Decreto-Ley se agrupa en 14 motivos:

  • Los plazos de convalidación del Decreto-Ley.
  • El no cumplimiento de los criterios de promulgación de los Reales Decreto-Ley.
  • La afección al derecho de propiedad (su función social) y la idoneidad de la figura del Decreto Ley.
  • La regulación autonómica de las condiciones básicas del derecho de propiedad y la desigualdad respecto a otros territorios del Estado.
  • El establecimiento de consecuencias jurídicas derivadas de la declaración como “vivienda vacía” que contravienen la Constitución (CE 149.1.1, 149.1.8, 149.1.13 y 149.1.18).
  • La restricción de las potestades civiles y penales en materia procesal (CE 149.1.6 y 149.1.8).
  • La infracción de las competencias del Estado en materia de bases de las obligaciones contractuales (CE 149.1.8).
  • La obligación de reserva para vivienda de protección en suelo urbanizado por vulneración del TRLSR 20.1.b.
  • La nueva definición de gran tenedor de vivienda que contradice la regulación básica del Estado.
  • La definición de vivienda vacía incluyendo su ocupación sin título, que vulnera el contenido esencial del derecho de propiedad privada, el principio de interdicción de la arbitrariedad y de tutela judicial efectiva.
  • La vulneración del principio constitucional de responsabilidad o culpabilidad en casos de transmisión de inmuebles.
  • La obligación de ofrecer un contrato de alquiler a ciertos inquilinos, por vulneración del principio de autonomía de la voluntad (CE 10), el derecho a la libertad de empresa (CE 38) y de restricción desproporcionada para el acceso a tutela judicial (CE 24).
  • La nueva definición del gran tenedor de viviendas, por inclusión de personas físicas y por discriminación al no incluir como tal a la Administración pública (CE 9.3).
  • La obligatoriedad de suministrar toda una serie de datos e informaciones vinculadas a las viviendas vacías, por vulneración del derecho a la intimidad (CE 18.1).

En este enlace podéis consultar el texto integro de la Sentencia. Ahora vamos a centraremos en “la obligación de reserva para vivienda de protección en suelo urbanizado” contenida en el artículo 57.6 y el 57.7 del texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña (modificado en el art. 13.2 del DL 17/2019), que señalaba lo siguiente:

6. Las reservas para la construcción de viviendas de protección pública se tienen que emplazar evitando la concentración excesiva de este tipo de viviendas con el fin de favorecer la cohesión social y evitar la segregación territorial de los ciudadanos en razón de su nivel de renta. Estas reservas tienen que atender a la diversidad de demanda de viviendas de diferentes dimensiones. El plan tiene que determinar la localización de estas reservas mediante la calificación de suelo de vivienda de protección pública en suelo urbano consolidado, o no consolidado no incluido en sectores de planeamiento derivado. En sectores en suelo urbano no consolidado o urbanizable delimitado, el plan tiene que determinar el porcentaje de techo que el planeamiento derivado debe destinar a las reservas mencionadas. El planeamiento tiene que establecer los plazos para iniciar y para acabar la construcción de las viviendas.

7. La calificación del suelo que establezca el Plan de ordenación urbanística municipal o su planeamiento derivado para localizar las reservas a que se refiere el apartado 6 puede prever el destino total o parcial de la edificación a viviendas de protección pública. Este destino afecta tanto a los edificios plurifamiliares de nueva construcción, aunque conserven algún elemento arquitectónico de una edificación anterior, como los edificios plurifamiliares existentes en que se pretenda llevar a cabo obras de ampliación, de reforma general o de gran rehabilitación, u obras de ampliación o de incremento del número de viviendas, cuando dichas actuaciones edificatorias tengan por finalidad alojar mayoritariamente a nuevos residentes en las viviendas resultantes no reservadas a reubicación de realojados o para hacer efectivo el derecho de realojo de anteriores residentes o titulares.

Si la calificación del suelo permite diferentes usos, el planeamiento puede vincular el uso residencial a la condición que dichas actuaciones edificatorias destinen total o parcialmente la edificabilidad a viviendas de protección pública.

En todos los casos de destino parcial, si la calificación urbanística no concreta las unidades de vivienda sobre las que recae, el otorgamiento de la licencia de obras queda condicionado a la obtención de la calificación provisional de las viviendas con protección oficial y la primera ocupación de la edificación queda condicionada a la obtención de la calificación definitiva.

De estos artículos se deduce que se amplía la capacidad al planeamiento de reservar un porcentaje determinado de VPP de las ya anteriormente existentes clases de suelo urbanizable y urbano no consolidado, al suelo urbano consolidado, lo que lleva a pensar que la posibilidad de calificar VPP se extiende a todo el suelo urbanizado. al incluirse tanto las actuaciones de dotación (TRLSR 7.1.b) como a todas los tipos de actuaciones edificatorias (TRLSR 7.2) y como veremos también a las aMU (TRLSR 2.1). Como habéis visto, las prevenciones legales extienden su regulación hasta la licencia de primera ocupación en el caso de que el planeamiento no hubiera concretado tal reserva.

Recordemos que, con carácter básico, el TRLSR 20.1.b establece que toda actuación de nueva urbanización (aNU, TRLSR 7.1.a.1) o de reforma o renovación de la urbanización (aRRU, TRLSR 7.1.a.2) debe calificar suelo para garantizar que 30% o el 10% respectivamente de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística este destinada a VPP.

Las opiniones en disputa que se han dilucidado en este pleito (FJ8) son:

  • Según los recurrentes, la posibilidad de calificar como VPP todo u parte de un edificio en suelo consolidado es contraria a las competencias del Estado de los arts. 149.1.1 y 1.13 CE puesto que el TRLSR 20.1.b se refiere únicamente a las aNU y aRRU, lo que debe interpretarse como que la calificación en las restantes actuaciones  (aDOTTRLSR 7.1.b- y aEDIFTRLSR 7.2-) vulnera la competencia estatal.
  • Los letrados autonómicos niegan la vulneración competencial denunciada y sostienen que el precepto catalán solo desarrolla el mandato general a las Administraciones competentes en la materia de destinar una “parte proporcionada” del suelo a vivienda protegida, contenido en el TRLSR 20.1.b, una reserva además que el propio precepto prevé que “será determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística” (segundo párrafo, primer inciso). Las reservas mínimas tanto para el “suelo rural que vaya a ser incluido en actuaciones de nueva urbanización” (30 por ciento) como para el “suelo urbanizado que deba someterse a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización” (10 por ciento), contenidas en el párrafo segundo, segundo inciso, y a las que se refieren los recurrentes, no son más que concreciones mínimas e imperativas de aquel mandato general, pero no limitan a esos dos casos las posibilidades de reserva del legislador catalán.

El TC, tras el reconocimiento de la evolución de la determinación de reserva de suelo para VPP desde el LS07 10.1 y de la competencia del Estado para regular el cuadro de derechos y deberes de los propietarios de suelo, llega a la conclusión de que, en tanto no exista en la norma estatal una prohibición de destinar edificaciones levantadas en suelo urbano consolidado a vivienda protegida, las normativas autonómicas que así lo establezcan no serian inconstitucionales.

El TRLSR 20.1.b no establece tal prohibición y por tanto, la Ley Catalana sí puede habilitar [al planeamiento] para imponer ese destino a edificaciones erigidas o existentes fuera de esos ámbitos mencionados en el TRLSR 20.1.b por ser materias típicamente urbanísticas. [..] Es más, el propio TRLSR 20.1.b ordena a las comunidades autónomas y ayuntamientos reservar suelo para ello y efectuar una “distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social”, criterio favorable a su posible localización en suelo urbanizado y en edificaciones nuevas o ya existentes que vayan a ser objeto de “actuaciones edificatorias” del TRLSR 7.2 (según este precepto son actuaciones edificatorias las de “nueva edificación” y también las de “sustitución de la edificación existente” y “rehabilitación edificatoria”).

Hasta aquí todo dentro de lo normal, pero el Tribunal Constitucional añade lo siguiente (a mayor abundamiento porque, con lo transcrito, el debate se había resuelto y el argumento se había completado) :

Lo que impone la ley estatal es, cuando hayan de realizarse tales actividades, la equitativa distribución de los beneficios y cargas [art. 17.2, en relación con los arts. 2.1, 14.1 c) y 24] o, si ello no fuera posible, la indemnización de los perjuicios singulares ocasionados (art. 48 TRLSR), y en todo caso el respeto a los derechos urbanísticos patrimonializados conforme a la ley (art. 11.2) bajo garantía de indemnización (art. 33.3 CE).

Por tanto, no hay óbice constitucional a ampliar la obligación de destinar a VPP edificios residenciales de vivienda en actuaciones en suelo en situación básica urbanizado no sujeto aRRU, pero ojo, en tal caso debe establecerse la equidistribución de beneficios y cargas (¿equidistribución con otros que no tengan calificación de VPP?) o, en caso contrario, la administración que establezca tal reserva deberá asumir las eventuales indemnizaciones por la merma de los derechos urbanísticos patrimonializados o con la media de acuerdo, cabe presumir, con el TRLSR 48.b (la vinculación y limitación singular).

Llama la atención la invocación de la equidistribución puesto que esta solo es de aplicación a las actuaciones sobre el Medio Urbano (3 de los preceptos citados: 17.22.1 y 24), con su equidistribución especial, y al suelo sujeto a actuación de transformación (TRLSR 7.1: aNU, aRRU aDOT) pero no a las actuaciones edificatorias y porque la legislación estatal desde 2007 no establece con carácter general el principio de equidistribución (a diferencia del art. 3.2.b TRLS76). Lo más importante es que este abandono de principio general de equidistribución fue totalmente coherente con el nuevo modelo urbanístico de la LS07, según el cual los propietarios de suelo no tienen derecho a la edificabilidad prevista y la acción urbanística es pública.

¿Esta revivificación  del principio de equidistribución por parte del Tribunal Constitucional será intencionada o será un desliz? No podemos olvidar que el Tribunal Supremo también revivificó el principio general de equidistribución ( STS 2783/2015, como ya comentamos en su día). Nos tememos que el riesgo de una eventual indemnización por vinculación singular provocará que muchos municipios no califiquen VPP en suelo urbano consolidado a pesar de la desestimación del recurso en este aspecto.

The following two tabs change content below.

Álvaro Cerezo

Álvaro Cerezo, Doctor Arquitecto (ETSAM, UPM), Arquitecto (ETSASS, UPV/EHU). Profesor Ayudante Doctor –ANECA- y Adjunto –UNIBASQ-. Profesor de la Cátedra UNED- Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. Director de la Sociedad pública Puerto Deportivo el Abra – Getxo S.A. Ha sido arquitecto municipal en el Ayuntamiento de Zalla. Máster en valoraciones UPC-EM-REV y experto en Urbanismo, Derecho Urbanístico, Valoraciones, Ordenación y Gestión del Territorio y Evaluación ambiental. Experto en proyectos europeos (URBACT III, Regeneración urbana integrada, Medioambiente, Vivienda sostenible, Financiación de proyectos urbanos, Apoyo a las autoridades locales y otras partes interesadas en el diseño y ejecución de políticas integradas y participativas). ECA Residuos nivel I. Ha sido docente de la EVETU (IVAP) y en la UPV/EHU, Universidad de Deusto, UP-Cataluña, UP-Valencia y en instituciones INAP y ERAP, así como diversos colegios profesionales.

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos necesarios están marcados *