La anulabilidad o la nulidad radical de los instrumentos de planeamiento por vicios de procedimiento

La forma o el fondo, ¿Qué es lo que se critica? ¿Es deseable que la carencia de informes preceptivos tenga el carácter de omisión subsanable?

caras y copa

No trataremos de rebatir los argumentos del profesor de López Ramón (La calificación de los vicios de los reglamentos, Revista de Administración Pública, nº 205, 2018) o del magistrado Francisco de Cominges Caceres (Los efectos de la anulación judicial de un Plan General. La necesaria modulación de la equiparación de planes urbanísticos y disposiciones reglamentarias. Propuesta de Mejora del Sistema, RDUyMA nº 314, junio 2017), ni a los ponentes de la propuesta de Ley de medidas para reforzar la seguridad jurídica del planeamiento urbanístico (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, 23 de abril de 2018), pero habiendo seguido estos años los pronunciamientos del TC, TS y del TSJ del País Vasco (los días no dan para todo), nos preguntamos ¿Qué es lo que subyace en este debate?, ¿Es una cuestión de mala técnica legislativa y una jurisprudencia desviada o hay una resistencia mayor subyacente?

No han sido pocos los planeamientos que han sido afectados por la declaración nulidad radical por vicios legales, si bien la mayoría lo han sido por carencias formales, más bien documentales, derivadas de nuevas leyes y disposiciones reglamentarias que han perforado lo que venía siendo la práctica común de la tramitación de los planes urbanísticos. Por lo general, los instrumentos de planeamiento (ya desde las mismas Escuelas Técnicas y Facultades) se concebían como la definición de la clasificación, calificación, sistemas generales y dotaciones locales, equipamientos, ámbitos y delimitaciones, sistemas de ejecución, urbanización y identificación de solares, todo ello plasmado en planos, memoria, normativa y algún que otro documento adicional… que, como cromos de Álbum de Panini, se iban completando a mala gana en cada instrumento. El problema principal radica ahí. Que estos documentos adicionales, sobre todo los informes externos y su integración en el Instrumento, se han convertido en el Caballo de Troya de los planes, puesto que obliga a estar al tanto del BOE para tener actualizado el listado y no olvidarse de pedir, recopilar, adjuntar e integrar al expediente todos y cada uno de ellos. Si no, te la juegas (inconscientemente o conscientemente también).

Pero ¿Qué es lo que verdaderamente esconde esta dinámica?, pues la concepción de “aderezo” que muchos operadores de toda condición han otorgado a todos estos informes, variables, perspectivas y condicionamientos. Porque el urbanismo, por lo general, no es otra cosa que el reparto del negocio inmobiliario (sí, vale, ya sabemos que también está el régimen disciplinario).

Pongamos un ejemplo. ¿En qué incide en el urbanismo clásico la sostenibilidad económica del planeamiento TRLSR 22.4?, ¿la ordenación resultante es inocua a esta variable?, ¿Cabe aprobar un instrumento de planeamiento cuando es viable (EEFEVEF), pero tiene un resultado negativo en el ISE (cosa frecuente si no se hacen trampas contables por cierto)?, ¿Se puede aprobar un plan con un impacto negativo en las Haciendas Públicas?, ¿Y sin dotar y ejecutar el tejido de usos productivos suficientes y adecuados?

Señalamos este ejemplo del ISE y la sostenibilidad económica del planeamiento porque su omisión ha sido, junto con la ausencia de la EAE, una de las causas más recurrentes de declaración de nulidad radical de planes y vuelta a la casilla de salida desde la promulgación de la LS07 y la LEA, respectivamente.

Resulta curioso que las resoluciones anulatorias tienden a centrarse la cuestión puramente formal de la existencia o no del informe para fundamentar la declaración de nulidad radical. Por ello no es de extrañar la reacción doctrinal que propugna suavizar los efectos de las Sentencia convirtiéndola en una simple anulación por las consecuencias y por su potencial subsanación; algo así como “pues si falta el ISE, que lo añadan y ya esta“. Sin embargo, no todas las omisiones formales son asimilables a la poliza.

En este debate sobre la nulidad radical-anulabilidad se obvia una cuestión trascendental: ¿Es necesario repensar el planeamiento, redefinir sus objetivos y sus principios cuando el legislador exige la adopción de nuevas perspectivas? o, por el contrario, nosotros, los urbanistas, ya sabemos qué es el planeamiento y eso no lo puede cambiar el legislador, por lo que cuando al político de turno se le ocurre incluir cualquier cosa ajena a la esencia del urbanismo (según nuestra concepción sacrosanta y superior, técnica y moralmente) es por estética y por tanto, es mero aderezo. Volviendo al ISE, la exigencia de sostenibilidad económica del planeamiento, no es un simple papel para cubrir las apariencias; obliga a repensar el plan. Un plan elaborado con el enfoque de la viabilidad económica tradicional (EEFEVEF) no puede ser, ni casualmente, sostenible económicamente en los términos a que se refiere el ISE. Lo mismo puede ocurrir con la incorporación de la perspectiva de genero, la participación ciudadana, la sostenibilidad ambiental…

Lo que subyace en este debate sobre la nulidad radical-anulabilidad es la no necesidad de considerar que estas nuevas exigencias puedan dar como resultado un nuevo tipo de urbanismo, nuevas ordenaciones y nuevas soluciones, haciendo caso omiso a la voluntad del legislador o incluso las necesidades más evidentes y acuciantes de nuestros tejidos y desarrollos urbanos.

Por tanto, cuando se piden medidas para salvar los instrumentos de planeamiento de la nulidad radical (la anulabilidad para no volver a la casilla de salida) por estas cuestiones de carácter transversal y nucleares del planeamiento ¿Qué estamos haciendo?, ¿Resistirnos a ver las cosas de otra manera …?, ¿Será posible discernir lo formal del fondo en esas medidas para reforzar la seguridad jurídica del planeamiento urbanístico?

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Álvaro Cerezo

Álvaro Cerezo, Arquitecto (1998). Director de la Sociedad pública Puerto Deportivo el Abra – Getxo S.A. y docente de la EVETU (IVAP). Ha sido arquitecto municipal en el Ayuntamiento de Zalla. Master en valoraciones UPC-EM-REV y experto en materia urbanística. Experto en proyectos europeos (URBACT III, Integrated Urban Renewal, Environmental Issues, Sustainable Housing Support to local authorities and other stakeholders in designing and delivering integrated and participatory policies). ECA Residuos nivel I. Ha impartido clases en las Universidades de la UPV/EHU, Deusto, UPC y en instituciones INAP y ERAP, así como diversos colegios profesionales.

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