Evaluación Ambiental Estratégica para planes, ¿Cuáles?, ¿Todos?

Como sabemos el Medioambiente, entendido en su plena dimensión, no es sino la cuestión central de la acción urbanística.

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En este sentido el torrente de “novedades” legislativas en el cual estamos inmersos puede parecer que introduzca un cierto componente de inseguridad, pero más allá de esta cuestión tenemos el “deber” de no hacernos trampas al solitario.

Hasta no hace mucho en el País Vasco era el Decreto 211/2012, de 16 de octubre (DvEAE) por el que se regula el procedimiento de evaluación ambiental estratégica de planes y programas, el que regulaba los aspectos formales de la tramitación ambiental de los planes. Este reglamento establecía el sometimiento a EAE los siguientes instrumentos contenidos en el Anexo I de la Ley 3/98:

  • DOT, PTP, PTS, PGOU, PSec, PComp y sus modificaciones, siempre que pudieran tener efectos significativos sobre el medio ambiente.
  • Otros planes o programas que cumplieran los siguientes requisitos:
    • Ser elaborados o aprobados por una administración pública.
    • Que fueran exigidos por una disposición legal o reglamentaria.
    • Que pudieran tener efectos significativos sobre el medioambiente.
    • Que tuviesen relación con alguna de las siguientes materias: agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación de los dominios públicos marítimo terrestre o hidráulico, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo.
  • Los que planes y programas que tuviesen efectos significativos sobre el medioambiente y:
    • Que establecieran el uso de zonas de reducido ámbito territorial.
    • Que fueran modificaciones menores.
  • Los que pudieran afectar directa o indirectamente de forma apreciable a un espacio de la Red Natura.
  • Los que afectasen a espacios con algún régimen de protección ambiental en aplicación de la legislación básica sobre patrimonio natural y biodiversidad o de la legislación sobre conservación de la naturaleza.

Ahora bien, con la Ley 21/2013, de evaluación ambiental (LEA), estas determinaciones han quedado ¿desplazadas?. Ciertamente tuvimos un plazo para adaptar nuestra normativa (DF 11ª de la ley), cosa que no hicimos, por lo que hemos de estar a lo que indica esta ley para analizar la cuestión.

…, las Comunidades Autónomas que dispongan de legislación propia en materia de evaluación ambiental deberán adaptarla a lo dispuesto en esta Ley en el plazo de un año desde su entrada en vigor, momento en el que, en cualquier caso, serán aplicables los artículos de esta Ley, salvo los no básicos, a todas las Comunidades Autónomas. No obstante, las Comunidades Autónomas podrán optar por realizar una remisión en bloque a esta ley, que resultará de aplicación en su ámbito territorial como legislación básica y supletoria.

Tras su aprobación y antes de la finalización del plazo contemplado en la DF 11ª de la Ley 21/2013 se produjo la Resolución de 5 de septiembre de 2014, de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, por la que se publica el Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración del Estado-Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco en relación con la Ley 21/2013, que decía:

c) En cuanto al régimen previsto en la disposición final undécima y disposición final séptima, ambas partes convienen en que la recta interpretación de las mismas debe hacerse de conformidad con los criterios establecidos por la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

¿Qué interpretación?: Que la aplicación de la Ley 21/2013, de Evaluación Ambiental es preferente en todo aquello que resulte básico (es legislación básica), en lo restante se aplica la normativa autonómica (Ley 3/1998, General de Protección del Medio Ambiente y Decreto 211/2012 por el que se regula el procedimiento de evaluación ambiental estratégica de planes y programas).

Recordemos que el objetivo primordial de la Ley 21/2013 es el ser un instrumento eficaz para la protección medioambiental y para ello, se propone simplificar el procedimiento de evaluación ambiental, incrementar la seguridad jurídica de los operadores, y en íntima relación con este último fin, lograr la concertación de la normativa sobre evaluación ambiental en todo el territorio nacional. Así, esta Ley establece que la evaluación ambiental de proyectos se hace mediante la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA, art. 5.1.a.2ª), mientras que la de los planes y programas se hace mediante Evaluación Ambiental Estratégica (EAE, art 5.1.a.1ª). En lo concerniente a los tipos de tramitación de los planes y programas establece que esta puede ser ordinaria o simplificada. Veamos cuales en cada caso:

  1. Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica ordinaria los planes y programas, así como sus modificaciones, que se adopten o aprueben por una Administración pública y cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria, cuando:
  • Establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a EIA y se refieran a la agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación del dominio público marítimo terrestre, utilización del medio marino, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo (LEA y DvEAE); o bien,
  • Requieran una evaluación por afectar a espacios Red Natura 2000 (LEA y DvEAE).
  • Por afectar a espacios con algún régimen de protección ambiental derivado de convenios internacionales o disposiciones normativas de carácter general dictadas en aplicación de la legislación básica sobre patrimonio natural y biodiversidad o de la legislación sobre conservación de la naturaleza de la Comunidad Autónoma del País Vasco (DvEAE): Parques Naturales, Biotopos Protegidos, Árboles Singulares, Humedales RAMSAR, Reservas de la Biosfera, Geoparques.
  • Cumpliendo alguno de los criterios para su sometimiento a evaluación ambiental estratégica simplificada, el órgano ambiental así lo decida, caso por caso en el informe ambiental estratégico, de acuerdo con los criterios del anexo V de la LEA.
  • Cumpliendo alguno de los criterios para su sometimiento a evaluación ambiental estratégica simplificada, el órgano ambiental así lo determine, a solicitud del promotor.
  1. Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica simplificada:
  • Las modificaciones menores de los planes y programas mencionados en el apartado anterior.
  • Los planes y programas mencionados en el apartado anterior que establezcan el uso, a nivel municipal, de zonas de reducida extensión.
  • Los planes y programas que, estableciendo un marco para la autorización en el futuro de proyectos, no cumplan los demás requisitos mencionados en el apartado anterior.

Una lectura literal de la norma (en especial el último inciso de la tramitación simplificada) puede parecer que no hay “escapatoria”, ya que los planes que no lleven tramitación ordinaria, será simplificada. Pero es quizás en este punto donde el criterio de prudencia y proporcionalidad debe jugar un papel importante, sin perjuicio del principio de legalidad.

En el caso de los planes de ordenación estructural y pormenorizada que se tramiten ex novo, es más que probable que requieran EAE por alguna de las dos vías de tramitación. Pero las dudas se nos presentan en las modificaciones. La prudencia y proporcionalidad deben llevar al órgano sustantivo (Ayuntamiento o Diputación) a realizar un análisis caso a caso, para considerar la necesidad de sometimiento a la EAE. Es en el análisis preliminar donde hay que tomar la decisión y en función de los efectos significativos sobre el medioambiente y el medio socio-económico donde se debe considerar si es preciso someter a EAE o no, y en tal caso, si el trámite ha de ser ordinario o simplificado.

El análisis no es fácil y tendemos a ser “segurolas”, pero por ejemplo un cambio de calificación o alineación de edificios que requiera una modificación del instrumento de ordenación pormenorizada, ¿requeriría una EAE? ¿Pero si cambiamos la ordenación pormenorizada de todas las parcelas? La polémica está servida.

Para ello, un elemento crucial en este análisis es el concepto de efectos significativos del artículo 5 de la LEA. Si consideramos que todos los planes y programas tienen efectos sobre el medio, en mayor o menor magnitud, han de someterse a EAE. Si lo efectos derivados no son, a priori y según juicio del experto evaluador, significativos (caso mencionado de cambio de calificación) es cuando se aplicará el procedimiento “simplificado”. Conviene recordar que la LEA pretende ser un instrumento eficaz para la protección medioambiental para lo cual propone simplificar el procedimiento de evaluación ambiental e incrementar la seguridad jurídica de los diferentes operadores intervinientes.

Evidentemente, la solución pasa por incorporar la variable medioambiental de una manera integral y no tomárnoslo a la ligera (ahí estarán los tribunales para sacarnos los colores), pero tampoco parece proporcionado hacer una lectura cerril de la norma.

No obstante, una aclaración consensuada por parte de los órganos ambientales, es decir, Diputaciones y Gobierno Vasco, sobre el ámbito de aplicación de esta Ley, sería de gran ayuda para todos y, en especial, para las administraciones locales que en muchas ocasiones se ven sobrepasadas por la avalancha e interpretación de la normativa ambiental.

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Mar Basagoiti, Bióloga con especialidad en Ecosistemas (1982) y Diplomada en Técnicas Aplicadas a la Ordenación del Territorio. Fundadora y gerente de KIMAR, Consultores Ambientales S.L. www.kimar.es. Asesora y colaboradora técnica del Gobierno Vasco y Diputación Foral de Bizkaia. Dirección y coordinación de equipos multidisciplinares. Dirección técnica y realización de estudios de impacto ambiental de planes y proyectos, revegetación y paisajismo, seguimiento ambiental, sostenibilidad, formación e interpretación ambiental

6 pensamientos en “Evaluación Ambiental Estratégica para planes, ¿Cuáles?, ¿Todos?

  1. Rosbe

    Hola Mar y Álvaro.

    Muy acertadas vuestras notas sobre una cuestión tan espinosa.

    La cuestión está a en determinar a quién le corresponde decidir si el instrumento debe, o no, someterse a evaluación ambiental. Entiendo que la decisión escapa del ámbito de lo urbanístico para trasladarse a la Administración ambiental, y ello sin perjuicio de provocar un mayor atoramiento de los procedimientos sustantivos, pero eso es otro debate.
    Os propongo la lectura de la siguiente sentencia del TSJPV de 22.09.15 (Rec. 851/2009), en especial su FJ segundo. Y otras dos sentencias que, entre otras, allí se citan: STS 14.06.2013 (Rec.1395/2011) y STSJPV 13.01.11 (Rec. 851/2009).

    Natxo, Mar y Álvaro, aprovecho para agradeceros la labor que hacéis desde este blog.

    Un saludo.

    1. admin

      Hola Rosbe:
      Gracias por las loas en nombre de los tres.
      En relación a las dudas que señalas respecto a los instrumentos de planeamiento urbanístico y quien es el órgano que debe decidir si el plan debe o no someterse a EAE y que procedimiento adoptar (simplificado u ordinario), la Ley 21/2013 lo deja meridianamente claro en su artículo 5 de definiciones:

      d) «Órgano sustantivo»: órgano de la Administración pública que ostenta las competencias para adoptar o aprobar un plan o programa, para autorizar un proyecto, o para controlar la actividad de los proyectos sujetos a declaración responsable o comunicación previa, salvo que el proyecto consista en diferentes actuaciones en materias cuya competencia la ostenten distintos órganos de la Administración pública estatal, autonómica o local, en cuyo caso, se considerará órgano sustantivo aquel que ostente las competencias sobre la actividad a cuya finalidad se orienta el proyecto, con prioridad sobre los órganos que ostentan competencias sobre actividades instrumentales o complementarias respecto a aquélla.
      e) «Órgano ambiental»: órgano de la Administración pública que realiza el análisis técnico de los expedientes de evaluación ambiental y formula las declaraciones estratégica y de impacto ambiental, y los informes ambientales.

      Por tanto, de acuerdo con el reparto de que administraciones pueden aprobar qué:
      Instrumentos de ordenación estructural (más de 7.000 habitantes) y pormenorizada (más de 3.000 habitantes) y sus modificaciones
      • Órgano sustantivo = Ayuntamiento
      • Órgano ambiental = GV (Medioambiente)
      Instrumentos de ordenación estructural (menos de 7.000 habitantes) y pormenorizada (menos de 3.000 habitantes) y sus modificaciones
      • Órgano sustantivo = Diputación Foral
      • Órgano ambiental = Diputación Foral (Medioambiente)

      Ahora bien, todo ello queda sujeto a que en cada caso el órgano ambiental modifique el tipo de tramitación en base a los efectos significativos que incidan en el plan, además de la posibilidad de que se produzca la revisión jurisdiccional, en su caso.

      Pero la pregunta del millón es, si en la literalidad de la Ley ¿han de estar todas las modificaciones de algún instrumento de planeamiento sometidas a EAE, aunque sean cuestiones que puedan resultar de reducidísimo impacto como por ejemplo nº de viviendas sin alteración de edificios, ni edificabilidad, etc. o no?

      Es en las zonas “grises” donde se presentan las verdaderas dudas y donde está nuestra llamada de atención sobre los criterios de prudencia y proporcionalidad en la aplicación de la norma, pero ¿Qué opinas?

  2. Jon Mikel Garagarza Roteta

    Muchas gracias por el artículo. Desde luego, es en lo que denominas “zonas grises” donde los Ayuntamientos nos la jugamos. Yo estaba convencido de que no toda modificación de planeamiento, incluso estructural, estaba sometido a evaluación ambiental estratégica, ni siquiera simplificada.

    Parece excesivo para una modificación de un Plan Especial en suelo urbano donde se cambia la tipología edificatoria. ¿cuando se actúa en suelo no urbanizable, siempre hay evaluación ambiental?

    Y procedimentalmente, en el caso de una evaluación ambiental estratégica simplificada, ¿hay que esperar a la emisión del informe ambiental estratégico para aprobar inicialmente el documento, bien sea una modificación de Plan General, bien sea la aprobación de u Plan Especial?

    Un saludo

    1. admin

      Hola Jon Mikel:
      Gracias a ti por seguirnos.

      Así es, las zonas grises son las delicadas y la verdad es que esta ley ha venido a introducir una nueva dinámica que nos hace a los Ayuntamientos tener que hilar más fino y sobre todo hacer un esfuerzo mayor de motivación y justificación de los procedimientos que establezcamos seguir.

      Yo creo que la exigencia del EAE de planes nuevos no reside en el hecho de que sea en suelo urbano o en no urbanizable o si son estructurales o pormenorizados, creo que todos estarían sometidos con carácter general. La cuestión más delicada está en las modificaciones de los planes de ordenación estructural y pormenorizada. Y en mi opinión aquí está la clave ¿Qué modificamos? ¿Algo que tiene impacto significativo o no? De la respuesta, yo me inclinaría por el EAE Si o No. A partir de ahí a justificar (lo de los rezos para que nadie impugne, lo dejamos para otra ocasión!!!).

      La siguiente pregunta en caso de que la primera respuesta haya sido SI, es determinar si tramitación simplificada u ordinaria. Y aquí, es el órgano sustantivo (Ayuntamiento o Diputación) quien decide, sin perjuicio de que cuando llegue al órgano ambiental (GV o Diputación Medioambiente) estimen y obliguen a otras cosas (ver reciente caso de Plan Especial de Pasajes, que abordamos en el Pasatiempos: Una modificación insignificante de un plan tiene Evaluación Ambiental completa?).
      En cuanto al último tema, si hay que esperar al informe ambiental estratégico para la aprobación inicial, mi opinión es que sí, porque la aprobación inicial debe tener la documentación urbanística y ambiental completa, aunque luego se deba modificar a raíz de resultado de las consultas efectuadas (así lo indica el artículos 20.2 y 21 de la Ley 21/2013).

      Un saludo y nuevamente gracias, Alvaro.

  3. Jon Ander

    Hola a todos.

    En relación con todo lo que comentáis en este artículo, acabo de conocer y echarle un vistazo a la hoja Web de Medio Ambiente de la Diputación Foral de Gipuzkoa, que parece que aclara bastante y de una forma en cierto modo lógica las dudas interpretativas que puede haber respecto al ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica ordinaria:

    http://www.gipuzkoaingurumena.eus/es/web/gipuzkoaingurumena/evaluacion-estrategica-ordinaria

    y respecto al ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica simplificada:

    http://www.gipuzkoaingurumena.eus/es/evaluacion-estrategica-simplificada

    Saludos

    Jon Ander

  4. Mar Basagoiti

    Gracias por tu aportación Jon Ander , pero desgraciadamente el tema no está claro y así lo demuestran las diferentes interpretaciones jurídicas que se están dando a día de hoy en las distintas Administraciones: Forales y Autonómica.

    En la legislación existe terminología sin “acotar”. Por ejemplo, una “modificación menor” ¿es lo mismo para TODO EL MUNDO? ; “reducida extensión” ¿tenemos alguna superficie indicativa?

    Personalmente creo que es totalmente necesario que las Administraciones establezcan criterios más claros de interpretación de la Ley para poder tener una base de aplicación más certera.

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