Evaluación Ambiental Estratégica: Más novedades

Sobre la Evaluación Ambiental Estratégica de «los Restantes instrumentos de Ordenación Urbanística», ¿el Tribunal Constitucional ha revisado su criterio o no?

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Recientemente el Tribunal Constitucional nos ha vuelto a deleitar en su profunda sabiduría, a la cual no alcanzamos los mortales, con un cambio de criterio sin mayor miramiento respecto al sometimiento a Evaluación Ambiental Estratégica de ciertos instrumentos de ordenación como los recogidos en los artículos 73 a 76 de nuestra LvSU (Estudios de Detalle, Ordenanzas municipales complementarias y Catálogos).

El pasado jueves se publicó la STC 113/2019 referida al Recurso de inconstitucionalidad 2882-2019, interpuesto por el presidente del Gobierno respecto de los apartados tercero y sexto del artículo único de la Ley 9/2018, de 31 de julio, por la que se modifica la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears.

El motivo fundamental del recurso del Gobierno era la nulidad del precepto autonómico que sometía a evaluación ambiental estratégica ordinaria los planes y programas aprobados por el Consejo de Ministros (a ser realizados en las Illes Balears), el cual suponía convertir la competencia sobre medio ambiente en una competencia prevalente sobre la competencia en materia de obras de interés general desconociendo la doctrina Constitucional que considera que es la administración estatal la que ejerce sus propias competencias sustantivas sobre las obras, instalaciones o actividades proyectadas, aun cuando preceptivamente deba considerar su impacto medioambiental.

Sin perjuicio de ese motivo de impugnación y análisis, la Abogacía del Estado fundamenta su impugnación en la anterior STC 109/2017, por la cual el TC declaró inconstitucional entre otras cuestiones las eximentes de EAE del artículo 9.4 de la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears (ver post: “Nueva LEA” de las Illes Baleares, Ley 9/2018), que incluían de manera expresa y entre las eximentes de EAE a otros instrumentos de ordenación, los Catálogos de protección del patrimonio cultural y los Estudios de Detalle.

Recordemos que tras la STC 109/2017, el Parlamento de las Illes Balears dictó una nueva ley (Ley 9/2018) para tratar de paliar el “hueco normativo” con una nueva redacción que trataba de dejar una “puerta abierta” a eximir de EAE bajo el concepto de “modificaciones de escasa entidad”, siempre que un informe técnico emitido por el órgano ambiental concluyese que el plan o el programa no tuviese efectos significativos sobre el medio ambiente.

Esta fue la ley impugnada nuevamente por el Gobierno del Estado, indicando que se producía una invasión competencial sobre las obras de interés general que promoviese el Estado (aprobadas por el Consejo de Ministros) y para la cual impugnó los apartados 3º y 6ª del artículo único de la Ley 9/2018.

La Abogacía del Estado, aunque pidió la declaración de inconstitucionalidad del artículo 9.4 que incluía la citada “puerta trasera”, centró su argumentación en los aspectos de la nueva ley que afectaran a la competencia del Estado. El TC no entra a pronunciarse sobre las exenciones de Evaluación Ambiental Estratégica aunque burlan la STC 109/2017). La justificación a no pronunciarse sobre dicha «puerta trasera» es un tanto alambicada (los que tengáis curiosidad podéis consultar el pasaje del FJ2 pulsando

“Como se ha expuesto en los antecedentes, las partes muestran su acuerdo en que la controversia tiene naturaleza competencial, y también en que la materia debe ser encuadrada en la protección del medio ambiente sobre la que el Estado ostenta la competencia exclusiva para dictar la legislación básica «sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección», reconociendo el art. 30.46 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears a esta comunidad autónoma competencia en materia de «protección del medio ambiente, ecología y espacios naturales protegidos, sin perjuicio de la legislación básica del Estado».

La divergencia se centra exclusivamente, y a ella deberá circunscribirse nuestro pronunciamiento, en el alcance de dicha competencia. Para el Consejo de Gobierno de la comunidad autónoma la posibilidad de establecer normas adicionales de protección permite que la legislación autonómica someta a evaluación ambiental estratégica ordinaria (apartados 1 y 2 del art. 9 de la Ley 12/2016, tras la modificación realizada por el artículo único.3 de la Ley 9/2018) y simplificada (apartados 3 y 4 del art. 9 de la Ley 12/2016, tras la modificación realizada por el artículo único.3 de la Ley 9/2018) los planes y programas, así como sus revisiones y modificaciones, adoptados o aprobados por el Estado. Esta sería la única razón por la que se habría efectuado la modificación de los referidos apartados y también la de su art. 14, pues antes de la reforma se sujetaban a evaluación únicamente los planes y programas de la administración autonómica, insular o local de las Illes Balears, y tras la reforma se extiende a los aprobados o adoptados por la administración del Estado, bien refiriéndose expresamente a los planes y programas del Consejo de Ministros, bien suprimiendo con el primer párrafo del art. 14 la referencia a «las administraciones autonómica, insular o local de las Illes Balears». Tal finalidad se expresa en la exposición de motivos de la Ley 9/2018 cuando indica que «los nuevos contenidos de los artículos 9 y 14, […] sujetan a evaluación ambiental los planes, los programas y los proyectos previstos en la ley cuando corresponda aprobarlos al Estado».

Por el contrario para el presidente del Gobierno, la comunidad autónoma de Illes Balears incurre en extralimitación competencial cuando, al amparo de las competencias que ostenta en materia de medio ambiente, somete a evaluación ambiental los programas y proyectos de obras, instalaciones o actividades que en virtud de títulos competenciales de carácter exclusivo corresponde realizar al Estado (arts. 149.1.20, 22, 23 y 24 CE). De tal modo que pese a que la impugnación se refiere a la totalidad de los apartados tercero y sexto del artículo único de la Ley 9/2018, de 31 de julio, en relación con la modificación que efectúan en los apartados primero a cuarto del art. 9 y en el artículo 14 de la Ley 12/2016, sin embargo solo se cuestiona el contenido de tales preceptos –prácticamente idénticos a los contenidos en la Ley 12/2016 antes de la reforma y que no fueron objeto del recurso de inconstitucionalidad núm. 2540-2017, ni, en consecuencia afectados por la STC 109/2017, de 21 de septiembre–, en cuanto que someten a evaluación ambiental a planes, programas y proyectos del Estado.

A esa sujeción normativa es a la que se concretará nuestro enjuiciamiento constitucional y, en su caso, el pronunciamiento que dictemos, pues la vulneración competencial en la que ha podido incurrir el legislador autonómico al someter unilateralmente las obras y proyectos del Estado a las distintas modalidades de evaluación ambiental, no significaría fatalmente, como propone el abogado del Estado, la inconstitucionalidad de todo el contenido de los cuatro apartados del art. 9, ni del art. 14 impugnados. Y es que la facultad de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección a través de tales preceptos no aparece controvertida más que en ese concreto alcance. Solo si la totalidad del contenido del referido título estuviera vinculado de modo inescindible e insalvable al exceso competencial indicado, sería inevitable declarar la inconstitucionalidad del íntegro contenido de todos los preceptos impugnados.

La STC 113/2019, a pesar de haber sido impugnados todos los apartados de nuevo artículo 9, termina estimando en parte del recurso y declarando inconstitucional el inciso «del Consejo de Ministros,» contenido en el apartado primero del art. 9 de la Ley 12/2016, y que no son inconstitucionales, siempre que se interpreten en los términos establecidos en el fundamento 5, los apartados 1 a 4 del art. 9 y el art. 14 de la Ley 12/2016, de 17 de agosto, tras la reforma realizada por el artículo único.3 y 6 de la Ley 9/2018, de 31 de julio (En resumen, que esta ley no se aplica a los proyectos aprobado por el Gobierno del Estado y que no es invalida la exención de Evaluación Ambiental Estratégica de planes menores).

Quizás os preguntéis ¿Dónde está el cambio de criterio para haber declarado en la STC 109/2017 que las eximentes iniciales de EAE del artículo 9.4 de la Ley 12/2016 de Illes Balears, constituían una rebaja del nivel de protección previsto en la normativa básica, en el artículo 6 de la LEA (bajo el análisis y ponderación de los efectos significativos o incidencia negativa sobre el medio ambiente) y que no fuera posible determinar a priori que todos los planes o sus modificaciones a las que se refiere el precepto impugnado puedan considerarse «beneficiosos o respetuosos con el medio ambiente» y ahora, a pesar de la nueva impugnación, el TC se autolimite pese a que resulta evidente que la acción legislativa del Parlamento Balear burla la STC 109/2017?

Quizás la respuesta esté en otra STC de la que no os habíamos hablado. Se trata de la STC 86/2019 donde se analizó la constitucionalidad de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias.

En el citado recurso de inconstitucionalidad se impugnaron entre otros:

  • 150.4 Ley 4/2017: Eximente de EAE para los Estudios de Detalle por vulnerar la regulación del LEA 6.
  • 150.1 y 3 Ley 4/2017: Eximente de EAE para las Ordenanzas provisionales insulares o municipales por vulnerar la regulación del LEA 6.
  • 165.3 Ley 4/2017: Determinación de EAE simplificada para las modificaciones menores de los instrumentos de ordenación por vulnerar la regulación del LEA 5.2.f (la definición de modificaciones menores en la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias es distinta de la prevista en la LEA).

Pues el TC evacua la cuestión en el FJ 11.B) de la STC 86/2019 de la siguiente manera:

  • Estudios de Detalle: No hay óbice constitucional, porque los estudios de detalle son instrumentos complementarios, bien del plan general –suelo urbano–, bien del plan parcial –suelo urbanizable–, limitándose su objeto a completar o adaptar la ordenación pormenorizada –alineaciones y rasantes, volúmenes edificables, ocupaciones y retranqueos, accesibilidad y eficiencia energética, características estéticas y compositivas– (apdos. 1 y 2); no pudiendo, en ningún caso, modificar la clasificación del suelo, incrementar el aprovechamiento urbanístico o incidir negativamente en la funcionalidad de las dotaciones públicas (apartado 3). La escasa entidad de los estudios de detalle, su casi nula capacidad innovadora desde el punto de vista de la ordenación urbanística, y su subordinación a planes que ya han sido objeto de evaluación ambiental, justifican la opción del legislador canario
  • Ordenanzas provisionales insulares y municipales: Tampoco hay óbice constitucional, porque no puede deducirse que, en todos los casos, las ordenanzas provisionales no sean sometidas a evaluación ambiental estratégica ordinaria o simplificada, LEA 6; máxime, cuando el propio precepto prevé que se podrán aprobar «con los mismos efectos que tendrían los instrumentos de planeamiento a los que, transitoriamente, reemplacen» (en términos equivalentes, al art. 24.1 TRLSRU), por lo que habrá que estar al contenido que dichas ordenanzas asuman en cada caso. La objeción que se apunta por los recurrentes parece pretender declarar la inconstitucionalidad de la norma por lo que en ella «no se regula»; y completar lo regulado por la ley, no es función que puede asumir este Tribunal por corresponder al legislador [STC 26/1987, de 27 de febrero, FJ 14.a)]. Se ha desestimar, pues, la impugnación.
  • Las modificaciones menores de los instrumentos de ordenación: Como señalan los representantes del Gobierno y del Parlamento canario, es necesario hacer una lectura integradora del texto legal para alcanzar una correcta interpretación. Para la LEA las modificaciones menores son los cambios «que no constituyen variaciones fundamentales de las estrategias, directrices y propuestas o de su cronología pero que producen diferencias en los efectos previstos o en la zona de influencia» [art. 5.2 f)]; esto es, la clave es la exclusión de los cambios estratégicos o estructurales. El legislador canario define en el mismo sentido las modificaciones menores, pero en oposición a las modificaciones sustanciales, tales como la reconsideración integral del modelo de ordenación o la alteración de elementos estructurales (art. 163.1). No cabe apreciar, por tanto, contradicción alguna entre la legislación canaria y la legislación básica estatal. Más aun, el artículo 86 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias regulador de la evaluación ambiental estratégica, afirma que en el marco de la legislación básica del Estado, serán objeto de evaluación ambiental estratégica simplificada «las modificaciones menores de los instrumentos de ordenación» [art. 86.2 b)], por lo que no existe excepción alguna a lo previsto en la legislación estatal. La impugnación se ha de desestimar.

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Y así se revierte (¿o no?) la doctrina de la STC 109/2017. Donde antes las Comunidades Autónoma no podían eximir a ningún instrumento de Evaluación Ambiental Estratégica, ahora si puede.

Para nosotros, en nuestra condición de simples mortales, los designios de la providencia son inescrutables. Pero dicho queda.

Pregunta para la reflexión ¿La necesidad de Evaluación Ambiental Estratégica no dependerá del contenido sustantivo del plan sino de quién lo tramite, Estado, Gobierno autonómico, Ayuntamiento o un particular?

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Álvaro Cerezo

Álvaro Cerezo, Arquitecto (1998). Director de la Sociedad pública Puerto Deportivo el Abra – Getxo S.A. y docente de la EVETU (IVAP). Ha sido arquitecto municipal en el Ayuntamiento de Zalla. Master en valoraciones UPC-EM-REV y experto en materia urbanística. Experto en proyectos europeos (URBACT III, Integrated Urban Renewal, Environmental Issues, Sustainable Housing Support to local authorities and other stakeholders in designing and delivering integrated and participatory policies). ECA Residuos nivel I. Ha impartido clases en las Universidades de la UPV/EHU, Deusto, UPC y en instituciones INAP y ERAP, así como diversos colegios profesionales.

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