El dilema de la actuación de dotación vasca: Solución

El Tribunal Superior de Justicia del Pais Vasco ha resuelto el Recurso de Casación para la unificación de doctrina sobre la actuación de dotación en Euskadi.

No consolidad edificabilidad

El dilema

La LvSU de 2006 creó la categoría de suelo Urbano No Consolidado por incremento de edificabilidad ponderada sobre la edificabilidad materializada (LvSU 11.3.b.2)  a la que se asocia el deber de ceder las dotaciones «necesarias para garantizar el anterior equilibrio entre usos lucrativos y dotacionales» (LvSU EM.VIII.5º.2º) aunque se permite la sustitución por una indemnización económica (LvSU 25.2). A tal objeto se crea la denominada actuación de Dotación (LvSU 137). Fue objeto de desarrollo reglamentario (DvMU 3) que exigía la compensación económica a todos los incrementos de edificabilidad ponderada sobre la materializada, aunque el planeamiento no contemplara incremento de dotaciones (era lo normal en los planes redactados antes de la LvSU). Lo que ha generado una práctica que ha subsistido después de que se derogara dicho desarrollo reglamentario (DEU DD).

Por su parte, la LS07 creó la actuación de Dotación (LS07 14.1.b, actual TRLSR 7.1.b) para aquellos supuestos en que se se creen nuevas dotaciones «para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o los nuevos usos«.

A pesar de que la denominación de la actuación es coincidente, la regulación no lo es: la estatal requiere que se califiquen nuevas dotaciones y la vasca solo requiere que haya plusvalías, lo que comporta muchas diferencias concretas. Una de esas diferencias concretas es que la regulación estatal aclara en la DT2 LS07 (posterior TRLS08 DT2, ahora derogada), que solo es de aplicación a los incrementos de edificabilidad previstos en modificaciones de planeamiento posteriores a la entrada en vigor de la  LS07, mientras que la vasca se refiere a incrementos de edificabilidad sobre la materializada.

El dilema se refería y sigue refiriéndose a qué normativa debemos aplicar, la vasca o la estatal, porque la cuestión es saber si el urbanismo es una regulación exclusivamente autonómica o si también debe respetar las condiciones básicas establecidas por el Estado, y cuando no lo hiciera o entrara en colisión con dichas condiciones básicas debe considerarse desplazada.

Los pronunciamientos del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco

Hasta 2016: Tras la promulgación de las dos leyes, el TSJPV aplicó la LvSU, confirmando las actuaciones municipales sin detenerse en las posibles incompatibilidades con la regulación estatal. Es conveniente tener presente que tales incompatibilidades no se alegaban por los recurrentes.

2016: El TSJPV se enfrentó a la incoherencia regulatoria derivada de la Disposición Transitoria 2ª TRLS08 que hemos comentado con ocasión de la exigencia de la sustitución económica por un incremento de edificabilidad sobre la edificabilidad materializada que estaba previsto en un plan anterior a la  LS07, es decir se producía el incremento de edificabilidad previsto en la ley urbanística pero no el previsto en la ley estatal.  El Tribunal optó por aplicar la Ley del Estado.

2019: El TSJPV vuelve a resolver un pleito similar (había incremento sobre la edificabilidad materializada pero no sobre la edificabilidad prevista en el plan vigente cuando entró en vigor la LS07) y aplica la legislación autonómica sin ninguna mención a la legislación estatal confirmando la actuación municipal.

La omisión de toda referencia a la Sentencia de 2016 y la falta de motivación del cambio de criterio reabrió el debate sobre qué normativa es de aplicación fortaleciendo las tesis de quienes opinan que esto es urbanismo y por tanto es de aplicación la regulación autonómica, no siendo preciso contrastar el resultado de tal aplicación con la regulación estatal.

La resolución del dilema

El recurrente interpuso ante el propio TSJPV Recurso Casación para la unificación de doctrina poniendo en contraste las dos resoluciones contradictorias (2016 y 2019).

El TSJPV ha inadmitido el recurso de Casación porque la cuestión carece de interés casacional toda vez que cuando se liquidó la obligación a que se refiere la Sentencia de 2016 estaba vigente la Disposición Transitoria 2ª TRLS08 y cuando se liquidó la obligación a que se refiere la Sentencia de 2019 ya no estaba vigente dicha precepto.

¿Qué hacer?

Como decimos, las inconsistencias entre la regulación autonómica y la estatal no se limitan a la Disposición Transitoria 2ª TRLS08, sino que es general, porque como ya apuntamos en su día, con la regulación estatal vigente las actuaciones con incremento de edificabilidad ponderada sobre la materializada encajan en dos tipos básicos de actuación de la legislación estatal:

  1. Actuación de dotación (TRLSR 7.1.b): Cuando el planeamiento asocie a dicho incremento la cesión de dotaciones. Está sujeta tanto a la cesión de las dotaciones (aunque se permiten otras formas de cumplimiento, TRLSR 18.2.b) como a la cesión del 15% del incremento de edificabilidad (TRLSR 18.2.a).
  2. Actuación edificatoria (TRLSR 7.2): Cuando el planeamiento no asocie nuevas dotaciones a la actuación, incluso aunque haya incremento de edificabilidad. Esta exenta tanto de la cesión dotacional como del 15% (TRLSR 18.3).

Por tanto,

  • Cuando se elabore el planeamiento, si el objetivo fuera que una parcela que tiene incremento de edificabilidad contribuyese a las nuevas dotaciones, convendría ser prudente y adscribir a dicha actuación dotaciones, incluso mediante traslado (DEU 7) o agrupación dotacional (DEU 8), tal como, p. ej., recoge el PGOU de Bilbao aprobado inicialmente.
  • Cuando se conceda licencia de planes que no adscriban dotaciones a los incrementos de edificabilidad por la razón que sea (planes recientes que no han tenido la cautela indicada en el apartado anterior, planes adaptados al art. 3 DvMU que confiaron en la posibilidad de monetización, planes anteriores u otros supuestos, que los hay), pues hay pronunciamientos judiciales contradictorios:
    • La doctrina que aplica sin más consideraciones la regulación urbanística.
    • la doctrina que señala que la regulación estatal desplaza la normativa urbanística.

Resoluciones judiciales citadas:

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Natxo Tejerina

Licenciado en Derecho (Deusto, 1979). Abogado (Bilbao, 1980-1991). Funcionario en diversos ayuntamientos desde 1991, actualmente en Urbanismo del Ayuntamiento de Barakaldo en periodo sabático. Profesor en los cursos de urbanismo del IVAP.

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