Decreto 46/2020, La singladura de los restantes instrumentos de ordenación urbanística [1]: Las ordenanzas, La Pinta

Nuevas exenciones de la Evaluación Ambiental Estratégica.

La-Niña-la-Pinta-y-la-Santa-María

Como señalamos, el 31 de marzo se publicó en el BOPV el Decreto 46/2020, de 24 de marzo, de regulación de los procedimientos de aprobación de los planes de ordenación del territorio y de los instrumentos de ordenación urbanística.

El decreto, de manera acorde con el objetivo que señala de adaptar o explicitar la articulación de los procedimientos de la evaluación ambiental estratégica con los planes de ordenación del territorio y urbanística tras la promulgación de la Ley 9/2018, de 5 de diciembre, por la que se modifica la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, recoge la siguiente novedad:

El presente Decreto atiende precisamente a ese objetivo de regulación clara y segura, desarrollándose cada uno de los procedimientos administrativos de elaboración, tramitación y aprobación, así como de modificación y revisión, del planeamiento territorial (directrices de ordenación territorial; planes territoriales parciales y planes territoriales sectoriales) al igual que de la totalidad de los instrumentos de ordenación urbanística. En relación a estos últimos, precisamente la propia Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo de Euskadi en el Capítulo II de su Título III (artículos 59 a 74) establece una clara distinción entre los que han de ser considerados como planes y por lo tanto sometidos a la evaluación ambiental estratégica, y los que denomina como «restantes instrumentos de ordenación urbanística» (los estudios de detalle, las ordenanzas de urbanización y edificación y los catálogos de protección) que según se aclara en este decreto, carecen de la naturaleza propia de los planes no siendo por tanto sometidos a la mencionada evaluación ambiental estratégica.

Y dentro del texto articulado establece:

Artículo 6.– Sometimiento del planeamiento territorial y urbanístico al procedimiento de evaluación ambiental estratégica.

1.– Deberán someterse al procedimiento de evaluación ambiental estratégica, los planes de ordenación territorial y de ordenación urbanística, sus revisiones y modificaciones, en los términos previstos en la normativa vigente en materia de evaluación ambiental.

Será el órgano ambiental del Gobierno Vasco o, en su caso, de la Diputación Foral correspondiente conforme a sus competencias respectivas, quien establezca en los términos previstos en la citada normativa, si el plan debe someterse a una evaluación ambiental estratégica ordinaria o simplificada.

2.– Los estudios de detalle; las ordenanzas de edificación o de urbanización, así como los catálogos de protección del patrimonio arquitectónico y urbanístico en cuanto que no constituyen planes de acuerdo a la Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo del País Vasco, no se hallarán sometidos al procedimiento de evaluación ambiental estratégica que resulta, además, innecesaria dada la escasa entidad y la nula capacidad innovadora de los mismos desde el punto de vista de la ordenación urbanística.

Por tanto, nuestras tres “naves” (instrumentos) de ordenación urbanística (Estudio de Detalle –LvSU 73-, Ordenanzas de urbanización y edificación –LvSU 75– y Catálogos de protección –LvSU 76-) están llamadas a realizar aparentemente una singladura diferenciada, no exenta de riesgos, de la del resto de instrumentos urbanísticos, puesto que se les exime de EAE por el doble motivo de [1] no tener la naturaleza de planes y [2] ser de escasa entidad y la nula capacidad innovadora.

Además en el decreto se regulan otros aspectos del procedimiento de aprobación del planeamiento como la participación ciudadana o el impacto lingüístico.

Empezamos el análisis del Decreto con la primera de las exenciones de EAE, las Ordenanzas, continuaremos con las otras dos y finalmente con los demás aspectos regulados.

Antes de entrar en el análisis de la exención de EAE de las Ordenanzas, conviene constatar que las tres exenciones de EAE tienen una motivación bastante palmaria: la dilación que sufre la tramitación del planeamiento, que se ha visto agravada, albarda sobre albarda, por la  EAE, que determina que la ordenación urbanística malamente pueda responder a los fines que la motivan, máxime en una época en que las cambios de la sociedad son tan drásticos y acelerados. Con los tiempos de tramitación actuales, la elaboración de un plan puede iniciarse en época de crisis y, para cuando se apruebe, habrán acaecido más de un repunte y alguna nueva crisis, por lo que, como las recuperaciones comportan cambios estructurales, cuando el plan llegue a puerto los problemas y las soluciones posibles serán muy diferentes de los planeados inicialmente.

Sin embargo, la dilación de la aprobación de los planes y su rigidez no se pueden achacar solo a la EAE y requiere de revisiones en profundidad del modelo de planeamiento. Por otra parte, con esta medida solo se palía el problema en instrumentos menores, por lo que la mejora no es sustantiva. Por último, pensamos que si se tratara de agilizar habría aspectos más oportunos (y eficaces) que la exención de EAE, máxime teniendo en cuenta que los problemas más acuciantes de nuestra sociedad (no, no nos referimos al COVID-19 sino, por ejemplo, al calentamiento global) son consecuencia de lo que hacemos y que es necesario cambiar el modo en que hacemos las cosas y en ese cambio la evaluación ambiental puede y debe jugar un papel trascendental.

De las tres «naves» (instrumentos) beneficiarias de la exención de EAE, empezamos por  las «ordenanzas de edificación o de urbanización«, La Pinta, la primera de las carabelas del primer viaje de Colón a Las Indias.

Nos llama la atención, en primer lugar, la paradoja de que, si las Ordenanzas estuvieran incluidas en el Planeamiento formando un conjunto con él, como es habitual y recomendable, formarían parte del instrumento evaluado pero que, con este Decreto, su modificación no sería evaluable.

El motivo principal, aparte del semántico, para que gocen de la exención es «su escasa entidad y la nula capacidad innovadora». Podríamos estar ante la típica predicción autocumplida, porque bastaría que todos digamos que las ordenanzas no pueden hacer nada para que no hagan nada. Recordemos qué dice la Ley sobre las Ordenanzas (LvSU 75):

  1. Todos los ayuntamientos deben aprobar, conforme a la legislación de régimen local, ordenanzas de la construcción, edificación y urbanización.
  2. Cuando tengan por objeto la urbanización, las ordenanzas municipales deben regular las características y calidades mínimas, los contenidos mínimos de los proyectos, su aprobación y ejecución material, la recepción y el mantenimiento de todas las obras de urbanización, incluido el mobiliario urbano. Las ordenanzas municipales establecerán las condiciones de accesibilidad para personas de movilidad reducida que deben cumplir las obras de urbanización, tomando como mínimas las que la legislación vigente prescriba.
  3. Cuando tengan por objeto las construcciones y edificaciones, las ordenanzas municipales deben regular pormenorizadamente los aspectos morfológicos y estéticos, los reqeuisitos de seguridad, estabilidad, estanqueidad, accesibilidad, salubridad y funcionalidad, y las restantes condiciones no definitorias ni de la edificabilidad urbanística ni del destino del suelo que se an exigibles, junto con las determinadas por la ordenación establecida por los planes, para la autorización de los correspondientes actos de construcción o edificación.
  4. Las ordenanzas municipales procurarán introducir criterios de eficiencia energética, reducción de emisiones contaminantes y arquitectura bioclimática. A los efectos de esto último, las ordenanzas municipales incluirán en su memoria justificativa un estudio de los condicionantes físicos y climáticos en el territorio municipal, como vientos dominantes, zonas de soleamiento o composición geológica, que servirán de fundamento para la introducción en su regulación de criterios de arquitectura bioclimática, como la orientación de los edificios, la relación entre espacio libre y altura del edificio, el aislamiento térmico o las condiciones de aireación de las edificaciones.

Pues, qué queréis que os digamos, nos parece un poco aventurado minimizar la trascendencia ambiental de las ordenanzas. Como con ejemplos se entienden mejor las cosas, veamos cosas que pueden decir las ordenanzas:

  • La obligación de que la edificación residencial cumpla el estándar Passive house.
  • La obligación de que la edificación tenga cubierta verde.
  • La determinación de que las nuevas urbanizaciones incorporarán soluciones District Heating o elementos e instalaciones que facilitasen la satisfacción de las necesidades y obligaciones energéticas del futuro.
  • La obligación de duplicar la red de abastecimiento de agua a los efectos de que pueda reservarse la potabilizada para consumo humano.
  • Si las ordenanzas del PGOU incorporaran estas determinaciones y una modificación de las ordenanzas las convirtieran en meras recomendaciones, tal modificación no requeriría evaluación ambiental (?).

¿Se puede afirmar de todas las ordenanzas posibles que tengan escasa entidad ambiental o nula capacidad innovadora?

En el primer viaje de Colón a las Américas (1492-1493) los viajeros a bordo de La Pinta padecieron diversas afecciones entre las que destaca la blefaritis que sufrió el propio Colón, que es una inflamación de los párpados por infección bacteriana que dificulta la visión. ¿Será que, como Colón, nosotros tenemos la visión seriamente afectada? ¿Qué os parece?

En el siguiente post, La Niña: Los Catálogos.

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Álvaro Cerezo

Álvaro Cerezo, Doctor Arquitecto (ETSA-UPM). Director de la Sociedad pública Puerto Deportivo el Abra – Getxo S.A. y docente de la EVETU (IVAP). Ha sido arquitecto municipal en el Ayuntamiento de Zalla. Master en valoraciones UPC-EM-REV y experto en materia urbanística. Experto en proyectos europeos (URBACT III, Integrated Urban Renewal, Environmental Issues, Sustainable Housing Support to local authorities and other stakeholders in designing and delivering integrated and participatory policies). ECA Residuos nivel I. Ha impartido clases en las Universidades de la UPV/EHU, Deusto, UPC y en instituciones INAP y ERAP, así como diversos colegios profesionales.

Un pensamiento en “Decreto 46/2020, La singladura de los restantes instrumentos de ordenación urbanística [1]: Las ordenanzas, La Pinta

  1. Santiago Peñalba Gramendia

    Tras la lectura del post titulado “Decreto 46/2020, La singladura de los restantes instrumentos de ordenación urbanística (1): Las ordenanzas, La Pinta”, no he podido quedarme callado como era mi intención; no he podido siquiera esperar al siguiente post anunciado: “La Niña: Los Catálogos”, menos aún a que “contra natura” pueda arribar también la Santa María.

    Aquellos que, siguiendo la estela de Javier García Bellido, del que tanto aprendimos, hemos elegido ponernos el buzo y buscar soluciones; propiciar la aprobación de planes para los municipios y, siguiendo el símil del post, llegar a puerto a pesar de los pesares, como Colón; ejercer la docencia en el complejo campo del planeamiento urbanístico, procurando formar nuevos profesionales que faltan en la actualidad en nuestra comunidad; y reflexionar para intentar encontrar, a tiempo, respuestas a las necesidades de los Ayuntamientos y, por lo tanto, de la ciudadanía, de las personas, sin quedarnos en el laboratorio buscando eternamente; todos aquellos hemos saludado la llegada, incluso sorteando al Covid-19, del Decreto 46/2020, de regulación de los procedimientos de aprobación de los planes de ordenación del territorio y de los instrumentos de ordenación urbanística.

    Ongi etorria! ¡Bienvenido!

    Espero que escritos como el referido post que ha llegado con “La Pinta” no limiten la vigencia del decreto y arruinen el esfuerzo realizado para alcanzar el amplio acuerdo que le ha permitido nacer, como decía, incluso a pesar del Covid-19. Es por ello por lo que he considerado urgente escribir estas líneas. El subtítulo del post (“Nuevas exenciones de la Evaluación Ambiental Estratégica”) muestra aun en mayor medida la indiferencia por el esfuerzo realizado, o la falta de comprensión de su necesidad, y justifica en mayor medida este escrito.

    Sin perjuicio de los objetivos que cada colectividad se plantee, la necesidad de planificar es imprescindible, más aún en la actual coyuntura en la que la complejidad y la incertidumbre reinan por doquier. Hacen falta libros de ruta (planes), y equipos en los Ayuntamientos, que monitoricen esos planes. Y esos planes no pueden esperar diez o más años en gestarse, son urgentes, deben propiciarse cada vez con mayor inmediatez; así lo han advertido y dispuesto de hecho, expresamente, las nuevas Directrices de Ordenación Territorial de la CAPV (2019). Y este Decreto, si bien no resultará por si sólo suficiente, dispone un marco y pone los mimbres para que ello sea posible, ateniéndose en cualquier caso a la legalidad vigente.

    El Decreto pretende asimismo zanjar una cuestión que preocupa hoy a los Ayuntamientos que, ante eventuales riesgos, han ido progresivamente poniéndose cinturón y tirantes, e incluso arnés, como subrayaba una colega, apostando por la seguridad jurídica ante el riesgo de que un documento finalmente aprobado sea además anulado por algún defecto de forma. Así, de acuerdo con la legislación de aplicación, frente a la diversidad de interpretaciones y ante posturas de cautela, el Decreto aclara que las Ordenanzas, los Estudios de Detalle y los Catálogos son instrumentos de planeamiento, que no son ni planes ni proyectos, y que no precisan de Evaluación Ambiental Estratégica.

    El Decreto ha hecho además el esfuerzo de incorporar en el procedimiento de la planificación territorial y urbanística la Evaluación del Impacto Lingüístico consiguiendo así, por primera vez, integrar en un itinerario común todas las cuestiones transversales a considerar.

    Así, el Decreto resuelve una situación de incertidumbre que ha preocupado y afectado sobremanera a quienes, fuera de los laboratorios, tenemos la responsabilidad de responder día a día a los encargos de los Ayuntamientos y llevamos empujando desde hace tiempo para que se ofrezcan desde la Administración un marco que propicie que la actividad en el campo del urbanismo sea posible, y que se interesen por ella los profesionales, porque es imprescindible que los municipios cuenten con planes que guíen su evolución.

    Las pautas a seguir en materias como el estándar “Passivhaus”, la implantación de cubiertas verdes, la incorporación de soluciones “District heating”, u otras, ya se consideran o se considerarán en su caso en la normativa sectorial de aplicación en materia de vivienda u otras (Código Técnico de la Edificación, otras Normas de aplicación, etc.), o se recogen ya en la normativa municipal por iniciativa de las Agendas Locales 21 o de las áreas de Medio Ambiente, sin necesidad de evaluaciones ambientales estratégicas.

    La Santa María no llegó a Palos, la Niña lo hizo más tarde que La Pinta; confío en que, en esta ocasión, estas letras, o el oftalmólogo, hagan reconsiderar la llegada de la Niña.

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