[Deber de ejecutar el Plan] 4: El suelo consolidado

Continuamos con la serie sobre el deber de los propietarios de ejecutar el plan. Tras examinar el suelo urbanizable, el urbano no consolidado y el régimen especial de las actuaciones sobre el medio urbano, pasamos a analizar el régimen del suelo consolidado.

Fuera de alineación

Edificio existente fuera de alineaciones

En primer lugar procede aclarar que utilizamos el término suelo consolidado para referirnos al suelo que ya es ciudad y en el que no se prevé su reordenación o, para ser más precisos, transformación por la urbanización ni está incluido en actuación sobre el medio urbano.

En el suelo ‘consolidado’ nos encontramos con dos situaciones que merece analizar separadamente:

  1. Cuando esté delimitada una actuación de dotación, tanto en sentido técnico estricto (TRLSR 7.1.b) como cuando, en Euskadi, haya un incremento de edificabilidad ponderada sobre la materializada (LvSU 11.3.b.2 137).
  2. En el resto de los casos, que en la normativa básica estatal se conoce como actuación Edificatoria (TRLSR 7.2) y en la normativa vasca como actuación Aislada (LvSU 11.3.a 136)

Hoy nos referimos a esta segunda situación dejando para el post siguiente de esta serie las actuaciones de dotación.

En este suelo consolidado no sujeto a actuación de dotación hay que distinguir dos tipo de discordancias entre el plan y la realidad:

  1. Las relativas a la edificación  privada cuando esta no se ajusta a las determinaciones del plan, por ejemplo, la altura o el fondo máximos, las características o la edificación bajo rasante, que normalmente afecta a la dotación mínima de aparcamientos.
  2. El espacio destinado por el plan a uso publico que todavía sigue siendo propiedad privada.

Vamos a analizar separadamente estas dos cuestiones desde la perspectiva del posible deber de los propietarios de adaptar la realidad al planeamiento, empezando por el segundo que podríamos denominar el deber de completar la urbanización y que, además de la ejecución de la obra de urbanización, puede comprender también la cesión gratuita del suelo afectado por el destino de uso público.

¿Tienen los propietarios de suelo consolidado el deber de completar la urbanización? Como en los demás posts de esta serie, os proponemos una abanico de posibles respuestas:

  1. No, cualquier obtención de dotaciones definida por el plan en suelo consolidado debe realizarse por vía expropiatoria.
  2. No, salvo que se desee ejecutar la edificación prevista en el plan.
  3. , pero indirectamente porque es condición para edificar y edificar es obligatorio o esta gravemente penalizado su incumplimiento.
  4. , en todo caso.

(¿Cuál es la respuesta correcta? Pincha aquí para ver la respuesta correcta)

Como ya habrás imaginado, las cuatro respuestas han sido correctas en algún momento histórico:

  • La primera (las nuevas dotaciones en suelo consolidado solo pueden obtenerse por expropiación) era la respuesta correcta antes de la LS56, porque era lo que establecían las leyes hasta entonces vigentes (la primera Ley de Ensanche de 1864, la Ley de Ensanche de Poblaciones de 1876 así como la Ley de Ensanche de Madrid y Barcelona y la Ley de Saneamiento y mejora interior de las poblaciones de 1895) todas ellas respondían a un concepto de propiedad absoluta o, mejor dicho, tendencialmente absoluta que solo perseguía fines individuales, cuya expresión llega a nuestros días a través del art. 348 Cc, todavía no derogado expresamente.
  • La segunda (solo se debe completar la urbanización si se realiza la edificación prevista en el plan) y la tercera (indirectamente porque es obligatorio edificar) es la respuesta correcta, con matices, a partir de la LS56. La intensidad del deber ha sido proporcional a la penalización por no edificar, lo que examinamos en el apartado siguiente. Como mejor exponente de este bloque normativo puede citarse el art. 83.1 TRLS76: “El suelo urbano, además de las limitaciones específicas que le imponga el planeamiento, estará sujeto a la de no poder ser edificado hasta que la respectiva parcela mereciere la calificación de solar, salvo que se asegure la ejecución simultánea de la urbanización y de la edificación mediante las garantías que reglamentariamente se determinen“.
  • La tercera (el propietario tiene deber de completar la urbanización en todo caso) es la correcta desde el TRLS13 (ahora TRLSR), pues así lo establece el expresivamente el art. 18.3 TRLSR que establece: “En relación con las actuaciones edificatorias serán exigibles, de conformidad con su naturaleza y alcance, los deberes…, así como el de completar la urbanización de los terrenos con los requisitos y condiciones establecidos para su edificación“. La comparación con la redacción del art. 83.1 TRLS76 despeja toda posible duda. En Euskadi, la regulación es análoga (LvSU 26.1.b 34).

Y en segundo lugar el deber de edificar, que tiene interés tanto porque su cumplimiento supone ejecutar el plan en cuanto a las parcelas de uso privado previstas como porque, dada la inexigencia generalizada del deber de completar la urbanización así como la creencia de que sigue vigente la regulación del art. 83.1 TRLS76, su exigencia activaría indirectamente el deber de completar la urbanización.

La pregunta es: ¿Tienen los propietarios de suelo urbano consolidado el deber de edificar? Posibles respuestas

  1. No. Aprovechar las posibilidades edificatorias es un derecho cuyo ejercicio no es obligatorio.
  2. No, porque aunque la ley diga otra cosa, su incumplimiento carece de consecuencias negativas para el obligado incumplidor.
  3. , porque el propietario puede ser sustituido y/o la sanción es tan grave que no queda otra.

(¿Cuál es la respuesta correcta? Pincha aquí para ver la respuesta correcta)

Esta vez la primera respuesta (los propietarios tienen el derecho pero no el deber de edificar) es incorrecta, salvo que vayamos muy atrás en el tiempo, porque incluso la Novísima Recopilación de 1805 ya se hacía eco de este deber.

Sin embargo, la clave no esta en analizar si las normas legales establecen el deber de edificar sino en otras cuestiones:

  • ¿Se aplican las normas que establecen el deber de edificar?
  • ¿En qué circunstancias nace este deber?

Más importante que conocer qué dice la norma es si esta se aplica porque cuando las autoridades no exigen el cumplimento de los deberes establecidos en la ley, estos se convierten en meras proclamaciones morales por las que nadie se siente obligado: es lo que pasaba con el registro de solares de las leyes de 1956-1976, con la pérdida de aprovechamiento de las leyes de 1990-1992 o con la actual pérdida de hasta el 50% del valor en caso de incumplimiento del deber (TRLSR 49.3 y LViv 76.3). Todos conocemos solares inedificados para los que no se solicita licencia de edificación y que pasan los años sin que reaccionen las instancias obligadas a exigir la ejecución del plan. ¿De qué sirve que la Ley (LvSU 190) obligue a los Ayuntamiento a instar la venta o sustitución forzosas si estos no lo hacen, ni siquiera a costa de perder el premio del 50% del valor de los solares afectados (LViv 76.3)? ¿De qué sirve que la Ley prevea que en caso de inactividad municipal deban actuar las Diputaciones (LvSU 192)? ¿Cómo inciden en la realidad estas normas supuestamente bienintencionadas?

Por último, hay que tener en cuenta que la regulación del deber de edificar no ha afinado en qué supuestos es exigible. El solar inedificado es un supuesto claro, pero nos encontramos con otros supuestos que requerirían una regulación expresa más minuciosa:

  • Terreno edificado en que el planeamiento prevea una planta alta más que el existente.
  • Terreno edificado en planta baja para el que el planeamiento prevé seis plantas sobre rasante.
  • Terreno edificado sobre rasante previendo el planeamiento la dotación mínima de plazas de aparcamiento bajo rasante.
  • Terreno con edificio privado fuera de ordenación por ocupar la edificación suelo destinado a uso público (como el de la imagen que ilustra este post).
  • Parcela vacante que no reúne la condición de solar.

Como puede verse, la casuística es diversa y la regulación legal poco precisa. Por suerte, continúa vigente el art. 5 del Reglamento de Edificación Forzosa que regula parte de esta casuística (aunque algunas compilaciones de normativa urbanística lo dan por derogado, en nuestra opinión, erróneamente), llamando la atención que los planes no tiene la costumbre de fijar la edificabilidad mínima.

Respectos a los dos primeros supuestos de incremento de edificabilidad sobre rasante, como ambos casos pueden integrar una actuación de Dotación, nos remitimos al siguiente post de esta serie.

Respecto al terreno edificado que carezca de la dotación mínima de aparcamientos (situación generalizada en la ciudad existente), ¿qué efectos os parece que puede tener el art. 17.3 TRLSR?

Respecto al supuesto de la foto que ilustra este post, ¿no os parece que el deber de los art. 18.3 TRLSR26.1.b y 34 LvSU de completar la urbanización acarrea ineludiblemente el deber de edificar?

Respecto a la parcela no-solar, que estaría en las mismas circunstancias que el supuesto del párrafo anterior, ¿son legales regulaciones como las del art. 48.2.b DvMU que trasladan al obligado la potestad de iniciar el computo del plazo para el vencimiento de la obligación?

Os dejamos con estas preguntas hasta el siguiente post de esta serie dedicado a las actuaciones de Dotación.

Posts anteriores de esta serie:

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Natxo Tejerina

Licenciado en Derecho (Deusto, 1979). Abogado (Bilbao, 1980-1991). Funcionario en diversos ayuntamientos desde 1991, actualmente en Urbanismo del Ayuntamiento de Barakaldo en periodo sabático. Profesor en los cursos de urbanismo del IVAP.

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