[Deber de ejecutar el Plan] 1: El suelo urbanizable

¿Tienen los propietarios el deber de ejecutar los planes urbanísticos? ¿Es una cuestión urbanística o de propiedad, hay que consultar la legislación urbanística autonómica o la legislación básica del Estado? Empezamos con el suelo urbanizable.

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En ocasiones somos reacios a identificar y aplicar algunas determinaciones legales, por básicas y sencillas que sean, porque alteran el sustrato básico en el que nos hemos formado. Puede que sea un temor atávico o no querer salir de nuestra zona de confort. Pero en esta materia del derecho urbanístico creemos que la respuesta es más simple: no reconocemos que las normas y las leyes cambian y que vienen con nuevos objetivos, nuevos medios e, incluso, nuevos enfoques llegando a conformar un modelo diferente de marco de referencia al que estamos acostumbrados.

Por ello, os queremos plantear una nueva serie que analiza uno de los fundamentos básicos de la acción urbanística y que no es sino el reflejo, una vez más, de la tensión entre la propiedad privada y el derecho colectivo que se identifica con la función social, el interés general y la acción pública entre otros.

Comencemos por el primer supuesto de análisis, el suelo Urbanizable, ese que tendemos a identificar (erróneamente, claro) como el ámbito primordial del urbanismo, la transformación del suelo virgen en suelo urbanizado. Más exactamente el suelo no Urbanizado (TRLSR 21.2) en que se prevea una actuación de Urbanización (TRLSR 7.1.a), que puede no coincidir exactamente con el suelo Urbanizable.

Una actuación de transformación mediante la urbanización de un suelo natural para hacer realidad el plan aprobado por la administración que, normalmente, afecta a un conjunto de parcelas, comporta la necesidad de adecuar el parcelario a los nuevos destinos (reparcelación), urbanizar los espacios destinados al uso público para que puedan desempeñar las nuevas funciones, ceder al dominio público todos los terrenos destinados a viales, zonas verdes, espacios libres y equipamientos públicos y edificar las parcelas privadas edificables.

Puede que la totalidad de los propietarios afectados deseen realizar la transformación y, en tal caso, ¡todos contentos!, pero si algún propietario no deseara transformar el suelo en las condiciones definidas por la administración, ¿tiene el propietario, en este caso, en suelo Urbanizable estos deberes de reparcelar, urbanizar, ceder y edificar para hacer realidad el plan público, es decir de ejecutar el plan? Posibles respuestas:

  1. No, el suelo solo se puede obtener por expropiación.
  2. Si, una vez aprobado el plan, los propietarios tienen el deber de reparcelar, urbanizar, ceder y edificar, les guste o no (salvo que la administración haya decidido hacerlo).
  3. No, solo en la medida que el propietario quiera y ratifique incorporarse a la actuación, en caso contrario, deberá ser expropiado para ejecutar el plan.

(¿Cuál es la respuesta correcta? Pincha aquí para ver la respuesta correcta)

Todas, pero depende del momento histórico.

  • La primera respuesta era la correcta con carácter general hasta la LS56 (es el régimen previsto en el Código Civil del año 1889, arts. 349.1 y arts. 350, no derogados expresamente). Con anterioridad a la LS56 hubo normativas especiales en otro sentido, pero este era el régimen general.
  • La segunda sería correcta a partir de 1956 (LS56 64 y 67, TRLS76 84.3, TRLS92 19 y 20.1 y LRSV98 18) y es lo que establecen algunas normativas urbanísticas, por ejemplo, la vasca (LvSU 25.1).
  • La tercera es la prevista por la legislación del Estado desde la LS07.

Quizás os preguntéis ¿Es posible que la LS07, promovida por partidos de izquierdas (PSOE e IU), haya vuelto al régimen del s. XIX? ¿Es de aplicación la norma estatal cuando la legislación urbanística autonómica establezca lo contrario?

Vayamos con la primera duda. La respuesta es sencilla, el art. 8.1.c LS07 calificó como FACULTAD del propietario la participación en las actuaciones de Urbanización (concepto que comprende las actuaciones de Nueva Urbanización) y tal y como se justificaba en la EM III de la LS07. El vigente art. 13.2.c TRLSR mantiene esta determinación.

Por razones tanto conceptuales como competenciales, la primera materia específica de que se ocupa la Ley es la del estatuto de derechos y deberes de los sujetos afectados, a los que dedica su Título primero, y que inspiran directa o indirectamente todo el resto del articulado. Con este objeto, se definen tres estatutos subjetivos básicos que cabe percibir como tres círculos concéntricos:

[…]

Segundo, el régimen de la iniciativa privada para la actividad urbanística, que -en los términos en que la configure la legislación urbanística en el marco de esta Ley- es una actividad económica de interés general que afecta tanto al derecho de la propiedad como a la libertad de empresa. En este sentido, si bien la edificación tiene lugar sobre una finca y accede a su propiedad -de acuerdo con nuestra concepción histórica de este instituto-, por lo que puede asimismo ser considerada como una facultad del correspondiente derecho, la urbanización es un servicio público, cuya gestión puede reservarse la Administración o encomendar a privados, y que suele afectar a una pluralidad de fincas, por lo que excede tanto lógica como físicamente de los límites propios de la propiedad. Luego, allí donde se confíe su ejecución a la iniciativa privada, ha de poder ser abierta a la competencia de terceros, lo que está llamado además a redundar en la agilidad y eficiencia de la actuación. Tercero, el estatuto de la propiedad del suelo, definido -como es tradicional entre nosotros- como una combinación de facultades y deberes, entre los que ya no se cuenta el de urbanizar por las razones expuestas en el párrafo anterior, aunque sí el de participar en la actuación urbanizadora de iniciativa privada en un régimen de distribución equitativa de beneficios y cargas, con las debidas garantías de que su participación se basa en el consentimiento informado, sin que se le puedan imponer más cargas que las legales, y sin perjuicio de que el legislador urbanístico opte por seguir reservando a la propiedad la iniciativa de la urbanización en determinados casos de acuerdo con esta Ley, que persigue el progreso pero no la ruptura.

Como recoge la propia definición del DRAE, lo que es facultativo (1.adj) es opcional, no obligatorio. En consecuencia y a día de hoy (realmente desde el 1/07/2007), la legislación del Estado establece que no cabe imponer a los propietarios de suelo Urbanizable el deber de ejecutar el plan (reparcelar, urbanizar, ceder y edificar).

Eso no significa que el plan no vaya a ejecutarse o que su ejecución quede a la libre decisión de los propietarios, sino que la acción urbanística es pública y que la intervención privada lo sería en ejercicio de la libre empresa (LS07 6.a), protegiéndose al propietario frente a la imposición de una actividad empresarial, urbanística en este caso, en la que puede ganar o perder.

¿Es de aplicación la ley estatal cuando, como en Euskadi, la legislación urbanística establezca el deber del propietario de ejecutar el plan? Tal como apuntábamos en el párrafo anterior, el carácter facultativo de la participación en la empresa urbanizadora se configura como una garantía para el propietario, siendo competencia exclusiva del Estado tanto la legislación civil (incluida la propiedad, CE 149.1.8) como la fijación de las condiciones que garanticen la igualdad en los derechos y deberes constitucionales (CE 149.1.1). Por ello, el art. 13 TRLSR, se encuentra en el tercer Capítulo (Estatuto jurídico de la propiedad del suelo) del Titulo I (Condiciones básicas de la igualdad…) del TRLSR.

La legislación urbanística no puede establecer con la excusa del urbanismo, un régimen de deberes que vulnere la regulación de la propiedad o las condiciones básicas que garantizan la igualdad. La LvSU al imponer a los propietarios de suelo Urbanizable el deber de ejecutar el plan fue coherente con la legislación estatal vigente a la fecha de su promulgación (LRSV98 18), por lo que la regulación de estas cuestiones de propiedad (a pesar de no ser de su competencia) no comportaron vicio de inconstitucionalidad, pero desde la entrada en vigor de la LS07 está fuera de juego, tanto por hablar de lo que no debe como por regularlo de forma distinta a la normativa aplicable.

La transformación de suelo en situación básica Rural (suelo Urbanizable) ha sido objetivo de este post y a partir de aquí os proponemos analizar otras condiciones de las situaciones básicas de suelo, en las que se producen un conjunto de consecuencias mucho más interesantes y que nos deben llevar a evaluar la trascendencia de esta determinación, que configura el sistema urbanístico vigente.

Bienvenidos a la Facultad de participar.

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Álvaro Cerezo

Álvaro Cerezo, Arquitecto (1998). Director de la Sociedad pública Puerto Deportivo el Abra – Getxo S.A. y docente de la EVETU (IVAP). Ha sido arquitecto municipal en el Ayuntamiento de Zalla. Master en valoraciones UPC-EM-REV y experto en materia urbanística. Experto en proyectos europeos (URBACT III, Integrated Urban Renewal, Environmental Issues, Sustainable Housing Support to local authorities and other stakeholders in designing and delivering integrated and participatory policies). ECA Residuos nivel I. Ha impartido clases en las Universidades de la UPV/EHU, Deusto, UPC y en instituciones INAP y ERAP, así como diversos colegios profesionales.

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