Curso sobre la actuación de regeneración urbana [6]: La delimitación

POST 6

En el anterior post de esta serie analizábamos la ordenación de las aMU-RRi/ARU y señalábamos el criterio flexible para su diseño u ordenación. En este analizaremos su delimitación, esto es, el trazado de la “raya” que fija su borde y que hace que de los bienes inscritos en la polilínea (continua o discontinua) que la delimita, queden afectos al objeto y régimen jurídico concreto de la aMU-RRi/ARU.

Debemos de partir del hecho que la delimitación de todo ámbito urbanístico siempre ha tenido un alto componente de discrecionalidad, ya que no encontraremos criterio normativo medianamente preciso para establecer el trazado de la “raya”. A lo sumo se llega a establecer algunas proporcionalidades entre tipos de ámbitos, como en el caso de las unidades de ejecución dentro de un mismo sector o área (LvSU 144.2). Es la mano de la persona técnica quien habitualmente realiza ese proceso, guiándose por condiciones geográficas, orográficas, tipológicas, grado de edificación, temporalidad o de necesidades de intervención.

La delimitación de las aMU-RRi/ARU no va a resultar distinta en ese sentido. A partir de los distintos análisis que ayuden a definir el alcance necesario de la actuación, se va a trazar la “raya” delimitadora, si bien su validez va a estar condicionada a una regla, una única regla, su viabilidad económica, puesto que, como ya señalamos en el post sobre la ordenación, el legislador ha previsto un amplio margen discrecional para el cumplimiento de otras determinaciones de ordenación física.

Recordemos que bajo tal premisa, los instrumentos que delimiten y definan una aMU-RRi/ARU deberán específicamente  incorporar la Memoria Económica de las actuaciones sobre el Medio Urbano, la MEaMU (TRLSR 22.5) o en términos del LVIV 43.4, una “Memoria que justifique la idoneidad técnica y viabilidad económica de la intervención, teniendo en cuenta la proporción de las cargas respecto a los beneficios obtenidos para los propietarios incluidos en el ámbito de actuación.”

Sin perjuicio de que en el siguiente post analicemos los contenidos y forma de utilización de la MEaMU, debemos hacer un alto en el camino para diferenciar los tres criterios e instrumentos económicos que pueden resultar necesarios verificar e incorporar en los instrumentos de planeamiento, el EVEF, el ISE y la MEaMU.

Desde un punto histórico, el urbanismo español clásico se ha basado en un axioma, la viabilidad económica de los planes. Esa viabilidad económica se debía justificar en el Estudio de Viabilidad Económico Financiera, EVEF, que referido al Reglamento de Planeamiento de 1978 (RPU 42, 54 y 63) y en nuestro caso en el LvSU 62.1.f para Planes Generales y el LvSU 68.f para planes parciales y especiales, es el instrumento para la evaluación económica de la actuación y determinación de quién debe asumir los costes de la misma. A su vez, por extensión y aplicación de la obligatoriedad de participación en la actuación implica justificar la garantía de beneficio de la misma una vez concluye la actuación (cuando el Ayuntamiento recibe la urbanización). Matemáticamente se puede expresar así:

Beneficios – Costes > 0 € (o Valor Inicial)

O lo que es lo mismo, la viabilidad económica se define como la garantía de beneficio de la actuación (incluso la igualdad de rendimientos económicos de las distintas actuaciones definidas en los planes, bajo el principio de igualdad e interdicción de la arbitrariedad). Esto es:

Valor de la edificabilidad patrimonializable – Todas las cargas de urbanización > 0  (o valor inicial).

Ahora bien, con la Ley de Suelo de 2007 todo cambia: No hay obligación de participar en las actuaciones, por lo que no hay obligación de garantizar el saldo positivo. Además frente a la actuación preferente de los privados en el modelo clásico, se define que las actuaciones son de carácter público y que la ejecución privada es subsidiaria. En consecuencia se define una nueva exigencia económica para todas las actuaciones de transformación, la sostenibilidad económica, a ser demostrada en el Informe de Sostenibilidad Económica, ISE (TRLSR 22.4):

  1. La documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de transformación urbanística deberá incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará, en particular, el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos

Esto es, la sostenibilidad económica implica determinar cuáles son los efectos de la transformación del suelo para la administración una vez que termina la actuación, cuando recibe la urbanización, y empieza a recibir ingresos públicos (bienes, tributos y tasas) y tiene que empezar a costear los distintos servicios públicos en el ámbito concreto de la actuación (incluyendo todos los costes que genere, así como su amortización). Por tanto, la exigencia de sostenibilidad económica se podría formular de la siguiente manera:

Ingresos públicos – Costes Públicos > 0

Si se combinan los dos últimos aspectos comentados, se observa que la nueva viabilidad no esta referida a cada actuación sino al conjunto y no es a corto plazo (finalización de las obras de urbanización) sino a largo plazo (puesta en servicio).

La L3R va a definir una viabilidad económica diferente, porque tanto el objeto como su anclaje jurídico son distintos. La L3R va a reconocer que las aMU son actuaciones de saldo deficitario en el corto plazo, pero les va a poner un límite y este se va a tener que comprobar en la Memoria de viabilidad económica, MEaMU (TRLSR 22.5):

  1. La ordenación y ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, sean o no de transformación urbanística, requerirá la elaboración de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación.

o si lo queremos definir matemáticamente, comprobar que se cumplen estas dos determinaciones:

Costes – Ingresos = ∑ Ai      Ai ≤ 50% VRBai

Siendo:

  • Ai: Aportación individual de cada propiedad.
  • Costes – Ingresos: Saldo inicial de la actuación sin aportaciones.
  • 50% VRBai: El límite legal del deber de conservación de cada propiedad (50% del valor de reposición bruto adaptado)

Y en segundo lugar, por extensión y aplicación de la obligatoriedad de participación en la actuación implica justificar la rentabilidad la aportación individual.

Ai < Xi

  • Xi: El incremento de valor de cada propiedad entre el estado inicial y final.

Por tanto, en la MEaMU se trata de comprobar, en términos de rentabilidad, la adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación.

Mediante esta redefinición de la viabilidad económica de la aMU-RRi/ARU, que sustituye al tradicional EVEF en este tipo de actuación, se reconoce que la aMU-RRi/ARU es inicialmente deficitaria si no se contemplan las aportaciones obligatorias y el valor de las revalorizaciones de los bienes. Este es el factor determinante para validar la delimitación y definición del alcance de la aMU-RRi/ARU y por tanto, en caso de que el valor de las aportaciones supere dicho límite o que sea superior a la revalorización obtenible, se plantean las siguientes alternativas:

  • La actuación no es viable y ha de ser redefinida (su delimitación y/o alcance).
  • La administración que la aprueba cubre el diferencial.

De lo que hemos visto hasta este momento podemos identificar la aMU-RRi/ARU como un tipo de actuación diferenciado por su objeto, con un régimen jurídico diferenciado enclavado en el deber de conservación adaptado y extendido, donde la participación es obligatoria para los propietarios incluidos en ella, que habilita una ordenación que permite superar las determinaciones reglamentarias que conocemos y que han impedido la preservación conjunta e integrada de la ciudad y para cuya delimitación debemos cumplir, además de que sea sostenible económicamente, una nueva viabilidad económica que afecta el deber de conservación a la actuación hasta su límite económico, garantizándose en todo caso que la aportación de cada obligado sea rentable a actuación terminada.

Por tanto, he ahí la primera clave del nuevo escenario, la afectación del deber de conservación a una actuación urbanística de preservación conjunta e integrada, como parte de la función social de la propiedad y de su régimen estatutario.

En el siguiente post analizaremos con mayor detalle este que es uno de los dos instrumentos fundamentales para la definición y concreción de la aMU-RRI/ARU, la MEaMU.

ANTERIORES POSTS DE LA SERIE:

Eppur si muove

(1): La actuación y las denominaciones

(2): El objeto

(3): El encaje jurídico

(4): La obligatoriedad de participación

(5): La ordenación

SIGUIENTES POSTS DE LA SERIE:

(7): La memoria de viabilidad económica aMU

(8): Los contenidos del instrumento

(9): La gestión

(10): La distribución de costes y beneficios

(11): El deber de conservación

(12): La revalorización

(13): Las ayudas

(14): El realojo

(15): Lo integrado

(16): El cambio de modelo

(17): Lo que no es una actuación de regeneración

(18): Conclusiones y epílogo

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Natxo Tejerina

Licenciado en Derecho (Deusto, 1979). Abogado (Bilbao, 1980-1991), Profesor en los cursos de urbanismo del IVAP (1995-2020). Funcionario en diversos ayuntamientos desde 1991, actualmente en Urbanismo del Ayuntamiento de Barakaldo en periodo sabático.

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